环境立法刻不容缓

　　本报评论员 张立伟

　　两会即开，备受关注的环保问题再次成为大众关心话题，尤其是民间要求修改环保法的呼声很高。本届政府“以人为本”，重视环保工作，数名高官因公共环保事件遭到免职。不过，在环保立法方面仍需进一步努力。自1989年《环境保护法》颁布以来，此法一直没有获得修改。2004年以来的三年中，“两会”共接到关于修改《环境保护法》的建议和提案35件，占环保立法建议和提案总数的近一半，多达400余人次全国人大代表参与建议，说明公众有强烈的修法要求。

　　国家环保总局副局长潘岳近日表示，“在各部门中，环保的法律是最多的，但是管用的极少”。这说明虽然环保涉及法规较多，但却成为摆设，较少执行，也就没有效力。问题的原因是，作为环保工作的母法，《环境保护法》对环境监管主体的职能划分不清，责任不明，统一监管部门与分管部门之间、分管部门相互之间职能交叉、缺位、错位现象大量存在。其中最突出的问题是，地方政府对环境质量负责缺乏约束机制和责任追究制度，环境法律体系中缺乏调整和约束政府行为的法律法规。在规范企业环境行为方面，对违法行为处罚软弱无力，缺少量化标准。这样一来，在一些强势地方政府的主导下，环保工作让位于经济发展，事实上由政府掌握着环保工作的尺度而不是法律。因此，潘岳认为《环境保护法》修改应当紧紧围绕落实“地方政府对环境质量负总责”的要求，重点解决地方政府干扰环境执法问题，认真落实主要领导是第一责任人、分管领导是直接责任人的要求，权责分明才会有政府官员真正的为环保工作负责。

　　在近几年一系列环保大案过后，政府也看到了环保法以及环保体制弊端。去年，监察部和国家环保总局联合发布的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，规定通过行政监察追究环境保护违法违纪行为法律责任的规章，凸显了通过具体的、可操作的归责机制来遏制环境违法的思路，体现了责任到人以及责任追究制度化，但是，这个《暂行规定》所明确的环境违法责任，仅仅是内部行政责任；所规定的责任追究途径和手段，仅仅是行政督察手段。作为一种内部督察手段，行政监察对政府和企业相关人员的环境违法行为虽然具有相当大的制约作用，但也存在很大的局限性，因为对经济发展导向占据主要地位的政府来说，内部处罚的弹性空间很大。

　　目前，公众呼唤立法的公共性，而不是单由主管部门立法或者出台内部规约，在涉及公众生活的环保方面，大众参与立法和监督是最有效的约束，也可防止政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化。因此，立法部门首先要重视立法程序，不能仅仅凭部门的研究人员闭门造车，应该听取基层群众、企业以及基层政府管理人员的意见，真实地反映大众想法。其次，要实现公民环境权益在立法中的具体化和程序化，以确保其实现。环保工作实际上更需要大众的参与才有广泛的效力，要想唤醒全社会公众的环境意识和热情，要在法律上确立公众在环境保护中的重要地位，赋予大众环境的知情权、决策参与权以及环境救济权，鼓励环保领域的非政府组织的工作。

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