住房保障体制构建的现实路径

　　易宪容

　　编者按

　　现阶段，构建和谐社会已成为中国社会发展的主旋律，作为关系国计民生的住宅产业，不可避免地受此大政方针的影响。因此，在近两年房地产宏观调控的政策设计中，关于住房保障的“戏份”将明显增加。

　　日前，建设部通报了2006年全国廉租房建设情况。建设部表示，目前仍有145个城市尚未建立廉租房制度，廉租房覆盖范围较低，相当数量的城市，廉租住房建设进展缓慢，建设部要求今年所有市县须建廉租房。目前，中国的住房保障体系包括公积金、廉租房、尚未房改的公房、经济适用房、限价房、购房补贴等诸多组成部分，本专题将对住房保障体制与实物型产品，分类进行分析和研究，以期大致梳理出住房保障体制构建的发展路径。

　　住房保障：应堵住权力寻租黑洞

　　最近，面对过高的房价，面对住房消费者对房地产市场过高房价严重质疑，无论是中央职能部门，还是国内各地方政府都希望以好的方式来化解矛盾。比如用技术性硬约束来要求各地调整住房结构；北京市场要在3年内盖2000万平方米的经济适用房及限价房，以及房地产职能部门希望通过政策的方式让经济适用房的建筑回归到政府手上等。

　　对于这些设想与愿望，对绝大多数无法进入高价房市场的民众来说自然是好事。但事实上已证明，这种与市场经济有较大差距的做法要达成并不是件容易的事情。特别是当政府职能部门把经济适用房建筑权重新交回到各级政府手上时，无论是市场还是绝大多数住房消费者一定会陷入更大的困境。因为，这种制度安排经过2003年转变之后只能为寻租创造更多的条件。

　　不合理的制度只会推高房价

　　1998年住房制度改革，相关的文件(即国发23号文件)规定，中国应建立以经济适用住房为主的住房供应体系，“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租房；中低收入家庭购买经济适用房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。这也是1998年住房制度改革所确立的中国房地产市场发展模式。但是2003年的“国发18号”文件，则完全改变中国住房发展模式，该文件指出，“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品房；同时，根据当地情况，合理确定经济适用住房和廉租住房供应对象的具体收入线标准和范围”。

　　2003年后，中国的房地产市场发展模式发生了根本性的转变，由1998年确立的以经济适用房为主的住房供应体系改变为以商品房为主的住房供应体系。而这种房地产发展模式的变化从而使得各地方政府住房的供应结构发生很大的变化。比如1999年全国经济适用房竣工面积曾达1亿平方米左右，约占同期商品住宅竣工总面积的50%；2003年锐减至6.1%；到2005年只剩下约2.5%。至于廉租房，直到2006年年中才有33万个单位。更为严重的是，不仅公共性的住房供应严重减少，而且这少有的公共性住房供应为一些地方提供了寻租的机会。比如，有些地方就明确规定，经济适用房定向性销售，从而使得公共性质的住房供应成了权力寻租的出口。

　　一些地方政府及与住房相关的政府职能部门希望重新回归1998年以经济适用房为主导的住房供应体系，或希望通过经济适用房来化解目前国内房地产市场所面临的矛盾与冲突。可以说，这样的思路不仅逆市场发展，也是不可行、行不通的思路。但是这种思路则为中国的房地产市场高价格找到存在的理由。

　　在不少房地产开发商看来，中国房地产市场的高房价并不是问题，因为就目前中国的房地产市场情况来看，高房价完全是市场供求关系决定。如果市场没有巨大的“刚性需求”，市场的价格如何能够上涨得这样快。至于高房价把绝大多数民众隔在房地产市场之外，那么不是房价过高，而是政府没有建更多的经济适用房，即民众没有能力进入房地产市场不在于房价高而在于政府没有提供更多的经济适用房。

　　这完全是一种谬论。因为住房市场的价格高低，并不在于市场供求关系，而在于市场到底是一个什么样的市场。由于住房商品的多样性，如果住房是投资品时，其价格并不在于消费者与产品的供求关系，而在于投资者对产品的预期及相关的金融工具；如果市场的投资者预期房价会上涨，特别是地方政府隐性担保住房价格只是上涨不跌，加上有比较便利的金融工具，在这种情况下，不仅会推动房价上涨，而且房价上涨幅度是无止境的。房地产开发就是借助住房产品的性质多样性，来寻找房价快速上涨的理由。由于住房是投资品，价格的上涨也就十分必然；由于住房是消费品，政府就有理由帮助大众来解决。

　　住房保障体系应如何确立

　　针对中国实际情况，要建立起中国有效的住房保障体系，第一件要做的事情就是要明确在转轨经济下，中国的房地产市场发展应当有一个明确的定位：那就是不管住房是投资品还是消费品，都要首先满足国内绝大多数居民基本的居住及相应的住房福利水平提高的需要。

　　在政策上，对国内房地产市场发展宗旨给予严格的界定，对一些不当的行为和制度规则进行规范。目前国内房地产市场价格快速上涨，就在于投资者进入过多，不少地方完全成了一个住房投资市场，这种行为就应当予以纠正。

　　通过严格的制度安排，如税收、信贷政策等，首先要让国内房地产市场成为消费者或居民自住的市场。在这样的大前提下，整个房地产市场的运作，从土地拍卖到商品房建设完全可以通过市场的方式来化解目前国内居民的住房问题。

　　如果房地产市场发展的宗旨是满足居民消费，那么市场生产的住房就得是绝大多数居民有支付能力的产品，而不是目前的高价房。特别是当土地为公有、金融资源为政府所垄断的情况下，政府更是有能力来保证房地产市场的价格在适当的价位上。因此，仅以经济适用房、限价房等来调整目前市场上的房价水平，那是不够的。

　　在房地产市场宗旨明确之后(生产绝大多数民众有支付能力的住房)，政府还可以通过货币化补偿、利率优惠、税收优惠等方式，对不同收入水平的居民采取不同的政策。这样绝大多数居民可以根据自己的不同情况进入不同的房地产市场。因此，目前住房保障体系要做的就是明确中国房地产市场发展政策及宗旨。如果这根本宗旨不确立，其他许多政策只能及市场之表而不及里。插图/苏益

　　(作者为中国社会科学院金融研究所金融发展室主任)

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