财政支出怎能不问效

　　本报记者：禹志明 段羡菊 王文志 来源:经济参考报

　　2007年2月，湖南省财政厅的《湖南省动物防疫体系建设财政绩效评价报告》已经进入最后整理总结阶段，这份即将出炉的绩效评价报告引起了湖南各界的广泛关注。

　　“现在财政支出存在‘重分配、轻监管、不问效’的现象，有些钱拨出去就不了了之。国家的钱如何使用，究竟投到哪里好，怎样避免浪费？作为主管部门，对这些问题我们应该了解清楚，时刻保持清醒。”湖南省财政厅厅长李友志向记者介绍了湖南在全国率先探索开展财政绩效评价改革的初衷。

　　随着经济发展和公共财政体系的建立，各级政府的财政支出规模日益增大。但是，财政钱花得是否有效率，是浪费还是节约，投入产出比如何，在一些地方是笔“糊涂账”，成为公共财政管理的盲点与难点。对此，从2002年开始，湖南省财政部门在国内率先深入开展财政绩效评价试验，湖南省财政厅资产管理与绩效评价处处长张湘祥介绍说，湖南省财政绩效评价工作最早开始摸索是在2002年，当时在郴州试点，2003年又在株洲试点，2005年绩效评价工作全面推开，时至今日湖南省取得了大量经验。

　　首份评价报告锁定义务教育工程

　　湖南省财政厅第一次全省范围“兴师动众”做出的财政支出绩效评价对象是“第二期国家贫困地区义务教育工程”(以下简称“二期义教工程”)。二期义教工程是国家为促进贫困地区基本普及义务教育而实施的一项加大财政投入、集中改善办学条件的重大举措。项目执行期为五年，从2001年初启动，至2005年底结束。湖南省二期义教工程在怀化市、湘西自治州等四个市州15个“国家重点扶持的贫困县”和“省重点扶持的贫困县(区)”实施，计划投入资金3.2亿元。建设内容包括土建、仪器设备、图书及课桌椅购置、信息技术设备购置、校长与师资培训及贫困生救助等五个方面，覆盖15个县(区)共计541所学校。

　　2005年底，湖南省财政厅和教育厅合作，设计了评价指标和调查问卷，向社会聘请审计方面的专家，对各项目县(区)上报的相关资料与数据进行整理，并到各项目县进行实地调研、核实。通过听、看、问、核等方法，对15个项目县(区)进行调查，抽查项目学校41所，分发并回收二期义教工程绩效评价问卷调查2647份(其中学生类1685份，教师类604份，家长类358份)。通过对相关资料的查验、核实，与有关人员座谈和调查，并对所收集掌握的资料进行分析、汇总，确定评价结论，形成《湖南省二期义教工程财政绩效评价报告》(以下简称《义教报告》)。

　　记者看到，该《义教报告》以详细的调查、问卷为依据，对二期义教工程作出了绩效评价，认为取得了良好的社会效应，如有力地改善了贫困地区的办学条件，教学水平、教育质量明显提高，学生辍学现象得到有效控制，减轻了贫困学生的家庭经济负担，基本上达到了预期效果和目标。

　　报告直指要害问题

　　《义教报告》也直截了当地指出，二期义教工程在图书采购、贫困生救助、教师及校长培训、仪器设备配置等项目执行中也存在一些问题。

　　二期义教工程为项目学校配置的一些设备，如多媒体教室，建一个往往仅设备和桌椅的支出就需10万元左右，在实际使用中，当地教师不能制作适用于该多媒体教室的教学软件，以至于大多数多媒体教室仅用于放电影或幻灯片，脱离了农村学校的实际。

　　在学生问卷调查中，对“学校经常利用教学光盘及设备教学情况”一项，选择学校“偶尔或没有利用教学光盘及播放设备”的有996人，占问卷调查人数的59.11%。

　　《义教报告》指出，“图书购置问题也存在很多问题”。很多购置的图书内容不完全符合中小学师生的需求，部分图书纸张、印刷质量太差。例如某县教育局为项目学校配备的某人教育言论集40册，某教育报记者的采访报道集(上、中、下三册)，更是高达80套；另外购置的部分图书与中小学教育无任何关系，甚至还有一些宣扬权术的书籍，对中小学生的教育和成长极为不利。购置图书的质量直接影响师生借阅图书的意愿，从学生调查问卷反馈的情况看，有46.17%的问卷显示：“没有借阅学校图书”或“偶尔借阅学校图书”，这其中又有29.73%的学生是因为“没有所要的图书”。

　　另外，《义教报告》还认为二期义教工程存在“政府采购、招标投标执行不力；制度不完善，上级有关部门有效监管较少，资金财务管理尚需加强”等问题。

　　湖南省财政厅资产管理与绩效评价处副处长邱望梅具体组织了二期义教工程的财政评价工作。曾经参与过世行贷款工作的邱望梅认为，世界银行在项目立项时，就明确项目目标和绩效监测指标，有利于提高资金使用效果，但国内地方政府使用财政资金，普遍缺乏绩效意识，令人心痛。用钱不看效果免不了浪费，邵阳市财政局预算科科长蒋建龙向记者表示，财政绩效评价工作推进应该是大势所趋，加紧进行。

　　据介绍，《义教报告》出炉不久就报送至湖南省政府。李友志对记者说，这次绩效评价为今后财政对义务教育的合理投入，加强管理提供了参考依据，财政绩效评价就是探究“用了这么多钱，效果怎么样”，指导下一步的资金分配，即“以后钱该如何用”。

　　财政资金支出项目是绩效评价重点

　　近几年来湖南省财政收支规模呈快速增长趋势，2005年收入738亿元，支出865亿元，与上年相比收入增速为19%，支出增速达20%。如此庞大的财政支出规模，其最终效益如何，是否发挥了应有的作用，这是老百姓普遍关注的问题。回答这些问题，需要通过绩效评价作出合理的评判。

　　继二期义教工程之后，湖南省财政厅继续选择公众关心的财政资金支出项目进行绩效评价。2006年，湖南省财政厅召集14个市州举行专门会议进行工作布置，提出退耕还林资金、计划生育资金、社保资金、缓解县乡财政困难资金四个课题，由市州自由组合后选择。据介绍，许多市州表示出了热情，常德市在做退耕还林的绩效评价后，还主动增加了教育资金绩效评价；湘西自治州也增加了一个对清洁能源沼气池项目的绩效评价。

　　张湘祥说，推进的思路是要实现由项目支出评价到对财政运行总体评价的转变。政府的理财能力至关重要，财政评价则是提高理财能力的一个基本手段，因为对财政收入、财政支出甚至财政体制和财政政策进行评价，必然要涉及财政收支的各个部门、单位乃至个人进行考核评价，这有利于建立起单位和个人责任考评机制，有利于推动各部门加强勤政廉政建设，促进管理水平的提高。

　　推进财政绩效评价的呼吁

　　湖南省财政厅财政绩效评价工作推广的总体思路是：按照由易到难、由小到大、由点到面的原则，先选择部分项目开展试点，再逐步推广到整个预算支出项目，并将评价结果作为编制下一年度财政预算的重要参考依据。财政绩效评价是政府管理中涌现的新生事物，牵涉面广，又因为触及财政资金使用者的利益，容易“得罪人”，所以在开展过程中难度比较大。湖南财政部门、地方政府官员专家建议，要使这项工作得到推广和完善开展，各级政府要在三个方面下功夫。

　　一是不能混淆对财政绩效评价的认识。湖南有的干部说，现在对财政资金的监督有审计部门，湖南省财政厅也设有财政监督局，这些机构不但审计单位，还审计个人，何必再开展什么绩效评价？邱望梅说，应利用各个场合宣讲财政绩效评价与审计、财政监督存在本质区别，不仅工作程序、调查方法不一样，更重要的区别是，后两者主要是监督资金使用是否合规合法，给予处罚；而前者主要是诊断资金使用效率如何，结果是否符合预期目标，重在给下一年度的财政预算提供参考。

　　二是探索财政绩效方面的立法。2003年10月14日，中共十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干意见》，在我国第一次历史性地提出“建立预算绩效评价体系”。但在现有的财经法规中，还没有对财政支出进行绩效评价的条文和规定，没有可遵循的法律依据，因而绩效评价缺失强制性的制度保障。2005年8月，湖南省财政厅出台了《湖南省财政支出绩效评价管理办法(试行)》，但这只是一个规范性文件，从依法行政的角度来看，法律上至今还没有财政支出绩效评价的规定，这项工作还缺乏法律约束力。

　　三是加强方法研究和队伍建设。财政绩效评价理论性、技术性很强，需要处理大量的数据。我国引入绩效评价概念和开展相关工作的时间比较短，很多理论问题和评价方法还处于研究探索阶段。保靖县常务副县长彭正刚感叹说，县政府也有推进财政支出绩效评价的想法，但关键是指标不知道如何设计。这项工作的操作需要有实际经验的人，也需要数理统计、经济学方面的专家。

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