社会保障：费与税孰优孰劣

　　专访中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文

　　目前国际大趋势不是社保费改税而是税改费　征收形式是费还是税与资金安全无必然联系

　　本报记者 刘泉

　　不久前，社会保障费改税问题引起舆论界讨论，就此本报记者采访了中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文。

　　费改税不是国际大趋势

　　问：近来，费改税的呼声很高，有人认为社会保障费改税是一个国际潮流，我国应与国际接轨，这个说法几乎形成了“一面倒”。你是怎样看待这个问题的？

　　郑秉文：是的，社会保障费改税与国际接轨这个说法由来已久，几乎所有的从税派都以此作为重要依据。就目前来看，这完全是一种误解和误导，与事实完全相反。目前世界大趋势不是社会保障费改税，正相反，而是税改费。

　　自19世纪80年代现代社会保障制度在德国诞生以来，全世界社会保障制度的融资形式大致上经历了一个“费→税→费”之字形的曲折改革道路。

　　在第二次

世界大战之前，几乎所有建立社保制度的国家采取的都是费，他们效法的是德国的俾斯麦克模式，社保具有强烈的行业和职业性质，无预算、非财政性、现收现付。这就是世界社保制度的第一个阶段，即实行缴费制的阶段。

　　第二个阶段是费改税的阶段，即从1946年至20世纪80年代初。

二战以后，随着英国1946年宣布建成福利国家以来，英国普享型的贝弗里奇模式风靡全球，其中费改税是一个重要特点。北欧等许多国家都进行了彻底的改革，把社保费改成了社保税。虽然美国缴税制的社保制度建立于1935年，但与英国的费改税一起，共同对世界产生影响的是50年代的事情。在20世纪60年代亚非拉民族国家独立浪潮中，又有一批国家成为世界“社保制度大家庭”的新成员，其中有的国家采取了缴费制，有的采取了缴税制。这个时期是资本主义的黄金时期，是现收现付制的鼎盛时期，是西方福利制度历史上真正的费改税时期。

　　第三阶段是20世纪80年代初开始的，从那时到现在，世界范围内掀起了一个社会保障税改费的国际潮流。主要原因有四个：一是1973年第一次石油危机导致发达国家发生了自战后以来最严重的一次经济危机，主要发达国家社保财政几乎都出现了问题，对现收现付制提出了挑战；二是大西洋两岸发达国家新自由主义的改革浪潮，私有化浪潮席卷了整个资本主义世界，改革的对象之一就是削减福利支出；三是20世纪90年代出现的全球化浪潮，使传统的现收现付制已不适应劳动力的跨国流动；四是以智利为代表的社保私有化改革开历史之先河，创造出了一个崭新的个人账户积累制，并逐渐成为各国决策者和研究者的一个新兴社保样板。于是就出现第三阶段即税改费时期，这个时期至今也未结束，无论是老牌资本主义国家，还是转型国家，税改费的浪潮风起云涌，汹涌澎湃，方兴未艾。这些国家既包括意大利、德国等发达国家，又包括俄罗斯等转型国家，还包括拉丁美洲等十几个发展中国家。此外，美国、西班牙、葡萄牙、日本和韩国等一些国家的学者和政府也正在探讨税改费的可行性。

　　费改税不适合基本国情

　　问：既然国外的费改税潮流主要发生在20世纪80年代之前，那么费改税是否适合现在我国的基本国情呢？

　　郑秉文：费改税确实曾经是一个国际潮流，但那是20世纪80年代以前的事情了，早已是“沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春”。重要的是，费改税不适合我们的基本国情。从理论上讲，税的三个基本特征里有两个是与费共通的，就是他们都具有“强制性”和“固定性”。但是，税与费之间有一个最大的不同之处，那就是，税的一个重要特征是它具有“无偿性”，而费则不然。纳税人从国家提供的公共物品和公共服务中获得的收益，与其缴税的数量之间没有直接的对应关系，不是对称的，国家可将税入进行转移支付，可统筹安排使用；而费则有明显的补偿性，受益人是相对固定的，受益群体有很强的针对性，是一种直接受益的关系，其缴费数量与受益程度之间基本存在着一对一的对称的关系，在缴费者与国家之间存在着一种“有偿交换”的关系，具有一定的返还性质。

　　世界范围的弃税改费趋势，其目的正是为了加强个人缴款与未来受益之间的联系。对我国目前社会保障制度来说，就更应该加强这种联系，弱化“大锅饭”的税性，强化“私有性”的费性，这就是建立个人账户的目的。这既对个人来说能得到经济实惠，又对国家来说可以减少财政负担，对社保制度来说还可以鼓励大家尽量参保，扩大覆盖面。

　　加强缴费与待遇之间的联系是中国社保改革制度的一个根本原则。是缴费制还是缴税制这既是一个理论问题，也是一个激励问题；既是一个导向问题，也是一个制度设计问题，我们绝不可轻视。一字之差，我们将有可能改变社保制度的根本属性。既然就连世界“福利之窗”瑞典都把税改成费了，这就足以说明，我国社保制度坚持缴费制，既是社保制度财务可持续性的客观需要，又是保证参保人能够得到实惠的一个制度保障。老百姓的实惠要最大限度地具有透明性，要一目了然，要明确其私有性，要加强缴款与受益之间的联系，而不是割断这种内在联系。实际上，建立个人账户就等于建立了个人产权，这就是费的意义，费改税以后就不可能进入个人账户了。所以，个人账户的产权能够看得见，摸得着，实实在在，多缴多得，这就是费所具有的激励作用，是税和费在理论上的最大区别。

　　与社保制度架构有冲突

　　问：在实践上，费改税对我们当前的社保制度来说将会产生什么样的影响？

　　郑秉文：影响是非常大的，主要就是与现行的制度设计不匹配，存在很大的冲突。一是费改税与当前统账结合的制度相冲突，因为统筹部分可以改，但个人账户部分是不能改的。单位缴费划入个人账户的比例各地在执行中参差不齐，这就人为地使制度复杂化了，税费之间的比例难以全国统一。二是税的刚性要大于费的刚性，但我们的社保制度建设却远没有定性，更没有定型，一切都在变革探索之中，因为我国是世界上第一个实行统账结合的国家，没有现成的经验。三是费改税之后有两个很大的困难难以克服：一是如何界定纳税人的范围和概念，一是如何设定税率。要增加一个税种或一个税目，首先要确定其纳税对象。农民连农业税都免了，年均纯收入只有3255元(2005年底数据)的农民哪有能力成为社保纳税人？如果设立这个新的税种，这岂不是增加了他们的负担？如果将之排除在外，这又有剥夺其基本社会权利之嫌！如果城乡税费分立，这又人为地增加了制度的复杂性，弱化了可操作性，纵观世界，还从未发现哪个国家实行城乡税费分立的社保制度。另外，农民工和务农农民的税率根据什么来确定？这些都是费改税的障碍。四是费改税并不必然提高征收的力度。法国等欧洲许多国家都是费，但征缴力度和权威性并没有受到任何影响。瑞典和意大利等国家并没有由于弃税改费就出现了大量的逃费现象。征缴力度的大小，征缴率的高低，归根到底在于制度的设计是否合理，是否科学，是否符合社会条件，是否符合经济社会发展现状，是否存在内在激励机制，而不在于什么名称。

　　与资金安全无必然联系

　　问：社会上有一种观点说，费改税之后就加强了社保基金的安全性，加大了监督力度。您怎么看这个问题？

　　郑秉文：从本质上，社保基金的征收形式是费还是税，这与资金安全性没什么必然的联系。美国社保制度实行的是“工薪税”，欧洲的法国、德国、瑞典等许多国家实行的都是费，但他们社保基金的安全性都很好，没有任何差别。甚至我们也不能说，征缴主体是税务机关就会提高其安全性和征缴率；法国的保费征缴一直是由一个机构“

社会保险费与家庭补助金联合征收机构”来负责执行的，就是我们常说的非政府组织，它是一个自治机构，连政府机构都不是，采取自收自支的方式，其安全性非常好。

　　我国社保基金当前出现的问题，有许多因素使然，但最重要的还是制度设计是否科学的问题，而不在于费改税，也不在于必须有税务部门来征缴。

　　就目前来看，降低社保基金安全性的主要因素是由两个最大的制度困境的威胁造成的：一是资金投资渠道比较狭窄，仅限于协议存款和国债，投资收益率比较低，容易导致暗渡陈仓，违规操作；二是统筹层次太低，主要以县市级统筹为主，资金过于分散，中央无权管理，更无权调动。

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