住宅扶贫的困惑与出路

　　中国社科院 程毕凡/文

    环视世界，可以发现但凡住房问题解决得好的地方都有一条成功的经验，即以社会保障平衡市场化。而我国令人焦虑的住房问题的症结，恰恰在于住房社保与市场化之间的严重失衡，在于尚未建立起码的可持续发展的住房社保体制。

　　令人高兴的是近来曙光显现：包括建设部在内的一些主管部门的负责人开始强调“住房是人的一种基本权利”，“构建多层次住房保障体制是政府的责任”。但是，住房保障覆盖面多大才合适，经济适用房和廉租房应采取何种管理运作模式，都还是值得着力探讨的。

　　有多少城镇家庭买不起商品房

　　建设部副部长刘志峰最近在全国建设工作会议上说，在2003年前“我国住房改革是比较成功的”，此后问题与争论就多起来了。这是大实话。

　　按1998年“国发23号”文件规定，我国应建立“以经济适用住房为主的住房供应体系”，“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租房;中低收入家庭购买

经济适用房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。显然这是比较符合我国基本国情的住房供应框架。因为就总体而言，我国至今仍是实行低工资制，人均收入水平还相当低。但到了2003年政策就发生大变化。按“国发18号”文件，住房基本供应结构的提法改成：“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品房；同时，根据当地情况，合理确定经济适用住房和廉租住房供应对象的具体收入线标准和范围”。

　　热衷“土地财政”的地方政府自然将之解读为可以压缩社会保障房的建设。1999年全国经济适用房竣工面积曾达1亿平米左右，约占同期商品住宅竣工总面积的50%；2003年锐减至6.1%；到2005年约只剩下约2.5%。至于廉租房，直到2006年年中才有33万个单位，简直微不足道。

　　经济适用房和廉租房建设数量的急剧下降，导致绝大多数需要改善住房条件的家庭都被赶向市场。根据世界银行的一项研究，发展中国家的

房价与家庭收入比，一般应在6倍以下为宜。而我国目前的情况，以北京为例，按国家统计局去年5月的统计，北京户均收入约为3.6万元，今年普遍调薪后，估计大约也只有4万元左右。这样，即使购买到一套建设部还在强力推动的70-90平方米小

户型新房，若均价以9000元/平米计算，其房价收入比仍高达16到20倍！如此离谱的房价到底北京有多少家庭买得起，有多少“按揭购房一族”成了“房奴”，是值得做个调查的。

　　地方财政能否背得起

　　廉租房这一包袱

　　从出台的调控措施和主管官员的谈话看，目前重建住房社会保障体制的政策倾向明显是重廉租房轻经济适用房。

　　廉租房是单纯的补贴性福利。对象定在最低生活保障家庭。建设部要求本年内所有城镇全部建立廉租房制度并达到“应保尽保”。这里有两个问题：(1)资金有无保障。过去在土地出让金全归地方的时候，包括发达地区的大多数地方政府还都很不情愿利用这一收入“倒贴”建廉租房。而现在，在土地出让金已纳入预算，按财政部规定，出让金中可用于廉租房部分，只是在总额中“扣除了包括征地补偿费、拆迁补助费、土地开发费、计提用于农业土地的资金以及土地出让业务费后余额的5%左右”，数额实在太小。当然，中央和省里还会拨付“一定资金”用于这一目的。但是，鉴于我国在包括教育和医疗卫生等公共事业上的“欠账”太多，资金分配顾此失彼，恐怕难以想象会按需补足。而且众所周知，资金问题在我国欠发达区域尤为严重。(2)廉租房建多少基本上对商品房价格不产生影响。因为这类住户本来就不可能进入商品房市场。

　　经济适用房弊端谁之过

　　许多人指责经济适用房带来了“权力购房，炒卖房号，贪污腐败和社会不公等一系列问题”。但把这些坏东西归结为是经济适用房的固有属性是错误的。新加坡的社会保障房“组屋”中，大部分是出售性的，相当于经济适用房；而香港大约有20%的居民是购买“居屋”(也类似经济适用房)居住的。为何它们不存在上述弊端？其实，问题的产生主要源于我国的经济适用房的不当管理运作模式和缺乏有效监督。

　　经济适用房从一开始就存在两大致命弱点：其一，政府不拥有产权。开发商以只赚取3%微利的承诺换取无偿获得土地和税费减半的优惠，进行营建和拥有产权。商人以赢利为上，目标不可能同政府一致。手中有了产权自然就有一定的掌控权，可以玩弄手法。其二，有关房管部门名义上拥有对户型标准的监督权并掌握接受购房申请和审批的权力，但这些权责往往流于形式。其实，恐怕连利润究竟是多少也是一笔糊涂账。于是，经济适用房完全走了样，竟然成为“千夫所指”的坏东西。这好比一个蹩脚的厨师把山珍海味弄成一盘极难吃的菜，却埋怨材料不好。

　　香港“以房养房”

　　模式值得学习

　　香港的社会保障房分公屋和居屋两类。前者相当于廉租房，覆盖人口30.9%；后者相当于经济适用房，覆盖人口18.3%，合计共占总人口的49.2%(2006年统计)。

　　香港建立了一套官民结合，集中协调的住房社会保障管理机制。主管机构是房屋委员会，它是政府辖下的一个独立法定机构。房委会的运作透明度很高，甚至允许市民旁听会议。这种结构的好处是：一方面，在官方是一元化领导，少了许多部门间的扯皮；另一方面，从大政方针到执行层面，都充分吸收民间各方意见，接受监督，力求做到公平合理。

　　特别值得指出的是，香港的成功，在很大程度上，应归功于它的富有特色的运作模式，即：以居屋为重心，以屋养屋，自负盈亏。

　　房委会包揽居屋公屋以及屋苑(小区)附属的商场、停车场以及其他非居住性设施的规划、设计、招标营建和管理。公屋的租金十分便宜，只占租户收入的5%-15%。公屋营运赤字由房委会补贴。居屋一般以低于市场价的20%-30%出售给合格的中低收入家庭，但仍有一定的利润可赚。此外，商场、停车场以及其他设施的收入也相当可观。这种“以房养房”运作，取得了相当好的结果。据统计，1993/94至2003/04的11年间，公屋营运赤字累计为120.36亿港元。但同期，仅出租屋苑附属设施的收入就达216.02亿港元。在扣除付给政府该项的50%的红利后，其余额就足以弥补公屋运作的大部分赤字。而10年间出售居屋的盈利，则高达925.08亿港元。房委会拥有强大的持续营建公屋和居屋的实力。可见，居屋项目既是公屋项目的强大后盾，也被公认是政府可用以调控市场房价的极有效经济手段。因此，香港开发商对房委会每年建造公营房屋数量极为敏感。

　　香港是公认的全球市场自由化程度最高的经济体。但它的住房社会保障体制却带有浓厚的计划色彩。这说明，那种一味强调解决高房价问题应依靠完善市场机制的所谓“市场派”论点，是十分有害的。

　　笔者认为香港上述成功经验的基本原则，对今后大陆的住房体制再改革，具有很大的参照价值。学习香港经验，关键点是要改变基本思路。建立住房社会保障体制，从本质上说，也是一种“扶贫政策”。我们常说，扶贫中“造血胜于输血”。但现有的体制完全是一种“输血”模式。从政府的财力看，这是难以为继的。而实行“以房养房”方针，就是变单纯“输血”为“造血”。辩证地看，大陆目前的离谱高房价，却也为实行“以房养房”留出了巨大空间。可以有把握地说，经济适用房即便以至少低于市价的30%出售，仍有可观利润。当然，由于政治经济情况的差别，香港经验不必完全照搬。例如，鉴于大陆各级人民代表大会是最高权力组织，将统管公营房屋机构(类似房委会)作为它的辖下单位可能更合适，有利于民众的参与、监督和摆脱政府部门惯有的官僚习气。至于相应的行政机构，当然最好也能设计出一个专职的执行权力单位。而且鉴于工作量的庞大，在部门设置和人员的配置上，也应有适当的分工和规模。

　　可以断定，只要确定要按新思路对住房社会保障体制进行再改革的信息一发布，居民对房价的心理预期将立即发生变化，从而迫使房价下调。到时候，我们面临的问题很可能不再是如何遏制房价上涨，而是如何防止房价下跌过快。

　　来源：经济观察报网

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