社会保障的国际潮流到底是什么

　　来源：中国经营报 本报记者：郑秉文

　　编者按：近来，由于国家有关部门透露说社会保障费改税改革正在进行当中，预计“十一五”期间可以完成，于是，税费之争又重新引发议论。作为现代社会制度建设的重要组成部分,社会保障的税费之争显然意义重大。从本期开始，本报将刊登中国社科院郑秉文教授关于社会保障税费改革的系列文章，以期引起读者关注。

　　在多年来的社保费改税的争论中，一直占上风的始终是从税派。从税派所持观点的一个重要根据是：国外一百几十个国家实行的都是社会保障税，而不是费；费改税是大势所趋，我国应与国际接轨，跟上这个国际大趋势。

　　这种判断正确吗？回答应该是否定的，与事实不符，起码有失偏颇。

　　社会保障费改税的潮流主要发生在上世纪80年代以前

　　自19世纪80年代现代社会保障制度(这里主要指养老保障)在德国诞生以来，全世界社会保障制度的缴款形式大致上经历了一个“费-→税-→费”之字形的曲折改革道路。1883年德国正式颁布《劳工疾病保险法》，1884年颁布《劳工灾害保险法》，1889年颁布《劳工老年残疾保险法》；1911年三法合一，另增遗属保险，汇编成“社会保险法典”，亦称《德意志帝国社会保险法》。从那时立法至今，德国社保缴款始终是费，而不是税。就是说，社保制度自其从世界上诞生之日起就是费。德国制度的特点是雇主与雇员均摊费用，政府给予一定的补贴，不纳入到政府预算；雇主与雇员联合组成自治管理机构，政府只是予以监督。

　　德国制度影响了整个欧洲。在第一次世界大战时，法国、英国等已模仿建立起了各自的社保制度；直到第二次世界大战，卷入战争的国家几乎都或多或少建立各自的德国式即俾斯麦式制度，具有差别不大的缴费制、无预算、非财政性、行业性自治、现收现付制等重要特点。从供款的性质来看，这就是世界社保制度第一个阶段，即实行缴费制。在这个阶段，拉丁美洲国家建立的保险制度具有同样的特征。

　　第二个阶段是费改税的阶段，即从1946年至上世纪80年代初。二战以后，随着英国在1946年宣布建成福利国家，欧洲国家纷纷效法英国模式即贝弗里奇式制度，实行普享型的社保制度。在欧洲，英国是费改税最彻底的国家之一，除了北欧三国以外，西欧其他国家都没有效法成功，变动不大，依然保留了缴费制。虽然美国社保制度建立于1935年，但其真正引起人们的注意是在战后，这时美国的缴税制与英国的费改税加在一起，开始共同起到一定的示范作用。这个时期是资本主义的黄金时期，是现收现付制的鼎盛时期，是西方福利制度历史上真正的或者说唯一的费改税时期，换言之，发达国家的费改税仅仅发生在这个时期。这是因为，彼时的财政状况非常好，人口年轻，“婴儿潮”导致社保制度供款人口增长十分稳定，制度收入大于支出。

　　上世纪80年代以来的世界性改革潮流是税改费

　　从上世纪80年代初开始，世界范围内掀起了一个社会保障税改费的国际潮流。主要原因有四个：一是1973年第一次石油危机导致发达国家发生了二战后最严重的一次经济危机，各国财政出现危机，波及到社保制度的平衡问题，因为所有国家实行的是现收现付制。二是上世纪80年代初英国撒切尔夫人上台和1981年里根总统上台掀起的大西洋两岸发达国家的改革浪潮，这种保守主义思潮席卷了绝大多数国家，改革的对象就是福利制度。三是90年代出现的全球化浪潮，使传统的现收现付制已不适应劳动力的跨国流动。四是由于美国以弗里德曼为首的著名新自由主义经济学大师带领的“芝加哥小子”对智利的重要影响等原因，拉美国家以智利为代表的社保私有化改革开历史之先河创造了一个崭新的个人账户积累制，引起了全世界的注意，并逐渐成为各国政府决策者和学界研究者的一个新兴社保样板。这就是第三个阶段：税改费阶段，这个时期至今也未结束，无论是老牌资本主义国家，还是转型国家，税改费的浪潮风起云涌。

　　上世纪80年代以来至今，在几乎所有发达国家和发展中国家掀起的改革目标之一，就是对社保和福利制度进行大面积的“瘦身手术”，从减少税种税目到削减税收水平，从税改费到降低费率等等。

　　发展中国家和转型国家税改费的幅度最大、力度最大、步伐最大。拉丁美洲国家率先改革，引入个人账户，将先前的社保税一次到位改为社保费，将现收现付制改为个人账户储蓄制，从1981年截止到今天，大约已有12个拉美国家进行了智利模式的改革。在亚洲，新加坡中央公积金模式的示范效应引起其他发展中国家的广泛关注，上世纪90年代初中国统账结合制度的建立显然首先使用的是费。2000年中国香港地区强积金的正式实施比新加坡还更为彻底，一步就跨越到智利模式的个人资本化账户模式，并一举实施了分散型决策制度。2000年蒙古名义账户制的建立与运转，也是税改费的结果。此外，从上世纪90年代至今若干转型国家如俄罗斯、波兰、拉脱维亚、吉尔吉斯斯坦等引入名义账户制，采取的都是缴费制而不是缴税制。

　　欧洲发达国家尤其是老牌资本主义意大利和瑞典实行的名义账户制、爱尔兰的半积累制、2000年德国的积分制改革等，均部分或全部地实行了税改费，或进入了税改费的进程。2001年布什政府草拟的三个改革方案都是统账结合的部分积累制，即把一部分税改为费，划入个人账户，进行市场投资，带有强烈的储蓄性质。其他正在拟议税改费的发达国家还包括欧洲的西班牙和葡萄牙、亚洲的日本和韩国等。尽管这些国家的名义账户制改革正在拟议讨论之中，还没有呈交国会，但其改革取向无一不是税改费，以加强缴费与待遇之间的联系；通过引入账户因素(包括名义账户)对待遇水平进行制度约束，以减少国家的财政负担。

　　我们应该与哪个国际潮流接轨

　　从上述可看出，摆在我国社保制度改革面前的有三个选择：

　　第一个是，在世界各国社保改革潮流中至少存在着两个潮流，而不是一个，既有费改税也有税改费的潮流。我们不能只看到事情的一面，只看到一个潮流，我们不能误导决策者，更不能误导决策。问题是我们应该与哪个国际潮流接轨。

　　第二个是，费改税确实曾经是一个国际潮流，但那是上世纪80年代以前的国际潮流，现在早已“沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春”。摆在我们面前有旧潮流和新潮流，我们应该跟哪个国际潮流接轨？如果泛泛地说与国际接轨，如果是大势所趋，恰恰应该是税改费，而不是费改税。另外，在社保制度改革以外也同样存在了税改费的事实。例如，许多以往通过征税提供的公共物品，随着现代科学技术的进步，已变得有可能成为收费的对象。上世纪80年代以来的改革中，发达国家之所以减少税种数量，其政治目的是为了顺应选民意愿，其经济目的是为了充分发挥市场机制在配置公共资源方面的作用，其制度目标是为了能够体现受益与付费相结合的原则。

　　第三个是，与缴费制还是缴税制接轨，哪个“轨”更符合我国的国情？哪个“轨”能把我们送达十六届六中全会提出的到2020年基本建立其覆盖城乡的社会保障体系的彼岸？费税之间的本质区别到底是什么？

　　作者为中国社会科学院拉丁美洲研究所所长，教授，博士生导师，主要研究领域包括：西方经济学，市场失灵，福利国家，社会保障制度比较，社保基金投资和

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。