从邱晓华郑筱萸案反思垂直管理幻觉

　　乐毅

　　由于在房价、环保、煤矿安全监管等问题上，出现了中央政令出不了中南海的现象，“垂直管理”如今是一个很热门的改革思路。一份民意调查表明，公众中有高达85.9%的人认为，在当前的形势下，中央应强化“垂直管理”。(《中国青年报》2006年11月20日)似乎“垂直管理”就是一条济世良方，万应灵药。但最近接连爆出的郑筱萸案和邱晓华案，却对这种思路敲响了警钟。

　　先来看邱晓华案。邱晓华任国家统计局局长后，曾为了防止地方统计数据造假，努力推动统计调查队伍管理体制改革，建立直属于国家统计局的统计调查队。但在他高调改革的同时，却又给省以下改革定了基本调子，即省以下基本维持现状。结果是上改下不改、换汤不换药，基层队员被当头浇了一盆凉水。而他代表统计局提供的一些“美好”数据，也受到了广泛质疑。

　　而郑筱萸案就更典型了。郑筱萸1998年就任药监局局长，先将权力大规模集中，启动药监局药品监督管理体制改革方案，实行省以下药品监督管理系统垂直管理。从机构设置上、技术机构设置、机构管理、编制及干部管理、财务经费管理等，审批权限上收到省一级。接着又推行企业优良制造规范(GMP)认证，并统一药品国家标准，即“地标”升“国标”。

　　权力一统后，接下来，就开始修改游戏规则了。修订《药品管理法实施办法》(修订)，将原来的“生产”，改为“上市销售”，一药多名的生存空间由此而来。对药品审批程序进行改动，将原来从专家库中随机遴选专家参加审评，改为内审，审评人员的位置相对固定。

　　寻租的通道打开了，金钱自然就滚滚而来。拿生产批号，“有钱就批得快，没有钱就等吧。不说不合格，也不说缺材料，反正就是这样耗着。”某医药公司的老总说；出“新”药，药监局一年能批一万多种，“批号越多，药监局收的钱也越多，不但起不到监督的作用，反而鼓励企业不去创新。”一位医药专家说；GMP认证，“没有钱，即使合格的企业也拿不到GMP证书，企业为了生存，只能用钱进行交易，而对一些不合格的企业，更是有机可乘。”某医药公司工作人员说；“地标”升“国标”，“上交到省里是每个药品要交1万元，想拿到国家标准，必须上交20万~50万元不等的费用，才能完成这个过程。”知情人说，有一个省就卖出了1000个批文。

　　结果，就是齐二药假药事件、欣弗劣药事件等接连发生的震动社会的药品伤害事件了，数以万计的受害者还在苦苦找寻着公正。

　　为了解决当年因药监地方分权造成乱局而进行的药监垂直管理改革，就这么种下龙种，收获跳蚤。极其迅速地走向了其良好初衷的反面，造成了更大的乱局。

　　若不能真正束缚住权力本身，任何权力都是靠不住的。郑筱萸案和邱晓华案，不过是又一次告诉了我们这个现代政治常识而已。不论何时何地，权力的天生属性都是一样的，分到地方的权力可能被贪腐势力收买，垂直到中央的权力，也可能被贪腐势力收买。唯一的不同，只是价格可能更贵些。因为地方分权好歹还有两个婆婆管着，地方“块”上的婆婆和中央“条”上的婆婆，顾忌还大一点。而垂直管理，权力集于一端，持权柄者就越发地好操弄，寻租更便捷了。

　　当然，我并不是想在这里讨论地方分权和垂直管理谁优谁劣。真正的问题是，为什么非要让公众在地方分权和垂直管理这两种选择之间打转转呢？我们改革思路为什么就不能在束缚权力本身上多下工夫呢？加强像两会这样的代议制机构的权力，加强舆论监督，加强司法审判独立……让民意能畅通且理性的表达，把公权力这头

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