对非法集资对症下药

　　特约评论员 杨涛

　　日前，国务院批准成立由18个部门参加的处置非法集资部级联席会议(由银监会牵头)，负责处置非法集资活动的组织协调工作。

　　事实上，对于“非法集资”，社会公众并不陌生，从早期震惊中外的沈太福“长城风波”非法集资案、无锡邓斌非法集资案，人们可以感受到，“非法集资”的概念中不仅萦绕着种种发财梦想与精巧骗局，而且也体现出民间金融的坎坷之路。

　　依照国务院1998年发布施行的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，凡未经相关部门依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行的集资，都属非法集资。而就笔者看来，在关于非法集资的含混定义背后，实际上“有关部门批准”只是一个必要条件，对非诈骗类的非法集资，更重要的前提是“能否在当期影响社会稳定”。根据这个标准，回顾历史，可以把非法集资分为三个发展阶段。先是在1998年之前，典型的行为包括民间借贷、非法发行企业内部债券等，这也是国内金融比较混乱无序的时代。再就是1998年一系列治理非法金融行为的规则出台后，非法集资一定程度上得到遏止，而合理的民间融资模式探索也在增多。最后是2005年之后，非法集资与民间金融融合在一起，进入了又一个活跃期，而此时的非法集资性质也更难以辨别。

　　对近几年非法集资的蔓延，有几方面基本动因：一是法律概念的模糊。现行法规文件对非法集资的概念界定并不严格。二是监管缺位。三是近年来各地方对民间金融活动开始正面认识，而各种非法集资也“借此东风”重新流行。四是中小民营企业普遍的融资困境。五是金融市场的落后和居民理财工具的匮乏，使人们容易被非法集资中的高额回报承诺所吸引。

　　由于“非法集资”的概念含混，因此相应监管也颇为为难，过于放松会导致民间金融风险积累，过于严厉又会误伤“好人”。因此，在成立部级联席会议之后，最重要的工作是进一步厘清非法集资的概念，并在专门法律中予以规范。

　　对于传统的非法集资概念，笔者认为可尝试从几个角度来切入分析。一是目的具有非法性的集资。例如以诈骗为目的，用虚构的经济活动骗取公众信任。对这类非法集资要严厉打击。二是程序具有非法性的集资。表现为某些民间集资确实是为了实业发展，但却没有遵循合理的程序，或者由于正规程序缺位而不得不采取自发行为。对这类集资，更重要的是要引导和规范，并为其发展成为民间金融萌芽而创造条件。三是结果具有非法性的集资。任何民间金融活动，如果规模过大并引起资金链断裂，就可能引起严重违法后果。对其中本是“情有可原”的集资活动，有关部门应考虑如何把其纳入有效监管，并协助探索合理的民间金融模式和规模。虽然可能在法学上不太严谨，但在未来与民间集资相关的制度改善中，或许可以从这几个角度来进行更深入的交叉分析，使不同的“非法集资”行为都具有明确的法律定位与政策应对。

　　另外，从监管的角度来看，很多民间金融活动也处于非法集资的边缘。一种可考虑的思路是把民间集资行为划分为三大类，包括以实业投资为主的民间集资、以金融投资为主的民间集资(如私募基金)、以其他目的为主的民间集资(如近期热议的民间集资建房)，从而根据不同集资行为特征而制定政策。总的来说，在当前中国的法制与信息环境下，大规模的民间金融活动确实有很大风险，政府应首先鼓励小范围的自发民间融资，包括亲情融资、私募基金和风险投资基金。

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