贺方：年底突击花掉3000亿 漏泄的钱袋子如何补

　　贺方

　　在去年12月底的全国财政工作会议上，财政部部长金人庆表示，预计2006年全年财政收入将达到3.9万亿元。而2006年的中央和地方预算草案报告则显示，全国财政预算收入为35423.38亿元，这意味着2006年的财政超收收入至少在3000亿元以上，这些多出的收入往往在年底会被突击花掉。(《第一财经日报》2月6日)

　　针对这种“年底突击花钱”的现象，有学者建议编制预算时要进一步增强其科学性，力求做到预算收入和实际收入“相差无几”。应该说，这样的建议很有针对性。因为按照近年来财政部提供给全国人大的财政预算草案，其呈现的规律是，预算草案中的财政收入增幅，低于实际财政收入的增幅。据此估算，几乎每年的财政实际收入和财政预算收入之间，都存在着相当大的差额。

　　在理论上，年底实际的财政收入超过年初预算收入的差额，被称为“预算超收收入”。两者之间存在一定的差额属于正常，因为从预算编制的角度看，预算编制总是倾向于“保守主义”，即在财政收入的估算上，要考虑到自然灾害、突发事件以及其他不能预见但可以影响到经济大幅波动的因素等，从而让预算“留有余地”。从这个意义上讲，再科学和精确的预算也无法杜绝“预算超收收入”的出现。

　　不过，按照我国现行的《预算法》以及《预算法实施条例》，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告全国人大，而不需要事先报批；对超收收入的使用，全国人大可提出要求，但不具有强制性。如果说全国人大的预算监督，旨在看紧政府的“钱袋子”，那么不受全国人大监督和约束的“超收收入”实则是“钱袋子”的致命漏洞，让人大对政府的预算监督处于虚设状态。

　　前段时间，财政部因中石化严重亏损一次性补贴50亿元的做法，虽然受到审计署“严重违背收支两条线”的批评，但从现行《预算法》的规定上看，财政部从高达3000亿元的“超收收入”中拿出50亿元补贴中石化，至少在预算监督上是“合法”的。不过，让这么大一笔预算资金游离于预算监督之外，无疑会导致政府部门“年底突击花钱”现象的泛滥，补贴50亿元的做法，不过是因其表现形式特殊以及数额巨大而备受关注。

　　在人大难以实质性控制预算超收收入的语境下，“预算超收收入”很容易就会变成一个制度性漏斗，成为政府部门逃避预算监督的一个重要手段。可以预见的是，政府部门的预算编制会因此而更加“保守”，使得可供政府部门自由支配的“预算超收收入”，因为差额的增大而水涨船高。

　　如果说当年通过的《预算法》，在市场经济刚刚起步以及分税制初步运转的大环境下，不得不秉承初期立法所固守的“宜粗不宜细”的原则，从而无法更科学和全面地涵盖预算监督的方方面面，那么，在《预算法》已经难以让人大名正言顺地监督起“预算超收收入”的大背景下，《预算法》严重滞后的弊端就在一系列的“预算失衡”以及“预算失控”的现象中暴露无遗，这不仅仅是预算监督乏力的具体表征，更是纳税人权利缺失的揪心之痛。

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