税收法定原则的艰难回归

　　消费低迷时减税，投资过热时加税，在我们巧妙地利用税收进行市场调控的时候，却忘记了税收法定这一重大原则。

　　更重要的是，如果政府可以假借行政权力加重或者减免税收，那就意味着个人财产所有权的一部分归政府所有，所谓的保护产权也就成了一句空话。

　　文/叶檀

　　作者简介：叶檀，《每日经济新闻》评论版主编

　　近期央视热播的纪录片《大国崛起》引发了人们对大国应该如何崛起的思考。

　　在市场经济国家崛起的过程中，值得关注的现象之一就是税收法定原则。

　　大国崛起过程中的税收权争夺战

　　税收法定原则最早体现在英国1215年的大宪章中。英国的屡次革命，从1215年贵族抵抗约翰王，到1642年开始的议会与查理一世的内战，一直到1688年的光荣革命，其含义之深广非片言所能概括。但从公民财产权利的角度来说，则是一个财产权越来越受到法律保护的过程，也是国王任意征税权逐渐丧失的过程。当一方以“家天下”的思想征税的时候，总是激起另一方的强烈反抗。被征收的一方坚定地捍卫自己的财产权，拒绝在法定原则之外的任何征税行动。最终，查理一世被送上了断头台，英国实现了君主立宪制，国王的征税权彻底被税收法定原则击垮。

　　北美13个殖民地也效仿前贤，美国独立战争的直接导火索就是英国议会在没有殖民地代表参加的情况下擅自向殖民地征收印花税，侵害了殖民地民众的利益。这既违背了英国自身的宪政原则，也违背了美国第一代拓荒者的五月花号公约。只不过，英国谚语“税收是代议制之母”，在美国被翻版成为“无代议士不纳税”。

　　法国革命依然围绕税收而行。1789年法国大革命前的突出矛盾就是第三等级承担了沉重的赋税，只有工作的权利而被停止了议政权。大革命最重要的成果《人权与公民权宣言》中有一条：任何人的财产权不得受到剥夺。这一条杜绝了权势阶层任意征税的掠夺行为，以及税收豁免权等特权，个人财产由此受到保护，奠定了市场经济的第一块基石。

　　税收，不仅仅是国家财政来源的保障，也是国家与民众之间契约关系的一种体现和保障。税收不应成为圈钱的借口，而应成为政府与民众之间的权利让渡纽带：国家在征税后，应该提供社会所必要的秩序与安全、公平的环境。因此，不经合法性程序以调节为名任意增加税收，或者以征收隐性费用的方式强行征收“保护费”，从根本上违反了法治与市场经济的根本要义。

　　另一方面，在现代社会中，税收也具有激励市场的作用。一个好的税收体制应该成为促进商品交易与经济发展的正向激励手段，而不是相反。

　　税收节节攀升大好形势下的隐忧

　　根据国家税务总局的数字，我国税收收入近年来节节攀升：去年上半年中国经济增长10.9%，同比增长0.9个百分点。同时，上半年财政税收突破2万亿元人民币，比前年同期增收3600多亿元，税收增速22.3%，比经济增速高出1倍。而事实上，不仅是去年，过去五年我国税收步入快速增长期，年均递增17.7%，远高于GDP的年递增速度。

　　税收收入节节攀升，固然有经济发展与征税手段改进的功劳，但也与税收负担过重不无关联。《福布斯》公布的年度税收痛苦指数可以作为参照。从2000年中国进入《福布斯》的统计开始，税收负担指数便一路上扬：2002年位居第三，2005年便“跃升”全球第二。我国10年来宏观税赋每年以接近1个百分点的速度增长，如果加上大量非税负担，实际宏观税赋水平可能大大超过发达国家。

　　一个有意思的现象是：一些人考虑到税赋对市场经济的遏制作用，以及对于消费的抑制，常常提出降税、取消收费或者进行费改税、流转税改为消费税等建议，但在涉及投资过热的行业时，又常常把征税作为无往不利的武器，完全忘了确保市场经济健康发展的税收法定这一原则。这在房地产等行业中表现得尤其明显，总是试图以高税收抑制消费与二手房交易的方法来抑制房价。殊不知，用鲧堵水的办法来治水通常会适得其反，税赋在增加交易负担的同时，也会挫伤市场流通的积极性。

　　那些随随便便就建议征税的人还忘记了另一条，如果政府可以假借行政权力加重或者减免税收，那就意味着个人财产所有权的一部分归政府所有，所谓的保护产权也就成了一句空话。如此调控，结果常常是调控的愿望未达成而平添了政府与民争利的骂名。

　　税收“母法”呼之欲出

　　这一局面在可见的将来也许有可能改观。据报道，一个由全国人大、国务院法制办、财政部和税务总局官员参加的研讨会已经召开，主题是研究《税收通则法》专家稿。

　　据粗略统计，我国现行的税收行政法规大约有30部，有关税收的部门规章大约有50部。现行有效的法律却只有3部：一部程序法和两部实体法。其他都以法规或规章的形式发布，不仅法律级次低，而且部分法规政策经常变化，使税收执法始终处于一种动荡多变的状态。

　　《税收通则法》旨在保障公民财产权，保护纳税人合法权利，规范税务机关的征税行为，与税收法定原则有莫逆之处，也是我国税收摆脱行政管辖走向法治化的一小步，因此被称为税收“母法”。

　　这部法律立法过程曲折且颇多妥协之处。《税收基本法》先后被列入八届和十届人大的立法计划，税务总局草案前后六次提交全国人大常委会，财政部草案也已经审议了四稿，但最终停滞，改弦更张。立法的主旨也发生了很大的变化，原初的主旨是规定税收领域的一些根本制度，如税收立法权、中央与地方的税收关系、税收基本原则、税收司法体系等，意在制定一部税收效力位阶高于一般税收法律的税收“母法”。但一些专家考虑到可操作性，因此提议对一些重大议题暂时搁置。比如，《税收通则法》规定，纳税人在税收征纳活动中享有限额纳税权、税赋从轻权、获取信息权、赔偿救济权等，对纳税人享有的程序性权利作出集中规定，但本该启动的费改税等工程，收费是否纳入调节范围，迄今未有定论。

　　一部折衷的税收“母法”也比没有“母法”强，起码我们又向税收法定原则迈进了一小步，谁能说这不是税收与财产权法治精神的一大步呢？

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