个税自行申报制度：难点及改进建议

　　岳树民 刘泉

　　对年所得12万元以上的纳税人要求自行申报的制度设计，超越了目前税收管理的外部基础条件和现有征管技术条件。因此，自行纳税申报的规范和其效果的全面显现，需要不断完善自行纳税申报的外在环境和条件

　　目前，年所得12万元以上的纳税人自行纳税申报已进入实施阶段。但由于人们纳税意识较弱，以及在长期个人所得税代扣代缴制度中形成的习惯性依赖，人们对自行纳税申报的认识和准备不足。纳税申报的一些问题，需要充分考虑并妥善处理，在做好本次纳税申报的同时也为以后年度的纳税申报奠定良好基础。

　　自行申报存在的问题

　　1.纳税人前期准备不足，“年所得”确定及其申报存在困难和不便。由于认识不够，在过去的一年中，大多数纳税人并未就年度终了后的纳税申报作相应准备，对全年收入没有详细的收入记录，或没有完整地保存收入凭证和完税凭证。这样，对于收入项目多、次数多、收入分散，每次(项)收入额相对较小，且多为现金收入的纳税人，准确理清及申报其全年所得确实有一定困难。

　　2.某些项目的年所得确定存在难度。(1)工资、薪金的年所得确定依然存在一定困难。根据规定，工资、薪金所得按照未减除费用及附加减除费用的收入额计算。实际上，纳税人每月实际领到的工资并不等于这个“收入额”。有些单位的工资单并不清晰，如对独生子女费等免税项目并未单独列出，甚至某些单位将部分税后收入直接转入个人账户，并不在工资单中列示，也没有完税凭证；按照现行政策,许多需要列入工资薪金所得课税的项目，如旅游奖励、商业保险、认购股票、从雇主取得折扣等收入数额，个人难以准确掌握；在任职单位有详细工资清单和完税凭证的情况下，纳税人也难以清楚掌握“三险一金”的扣缴比例以及超缴的数额。

　　(2)家庭或夫妻双方共同收入如何确定。从目前来看，家庭或夫妻双方共同的财产转让、租赁所得，家庭储蓄及股票投资取得的利息、股息、红利所得以及其他所得等。这类收入是计入某一特定家庭成员的年所得还是在家庭成员之间进行分割后计入各自所得？如允许分割，如何分割？

　　(3)有关盈亏相抵的规定需要进一步明确。第一，《关于明确年所得12万元以上自行纳税申报口径通知》(下称《通知》)规定，对于同时参与两个以上(合伙)企业投资的，合伙人应将其投资所有企业的应纳税所得额相加后的总额作为年所得。但对于有亏损的怎么处理没有明确，是否允许盈亏相抵。若允许盈亏相抵，相抵后为亏损时，又如何处理？

　　3.利息、股息、红利所得中部分所得确定存在一定困难。对于从股票投资中取得的部分所得，如股份制企业用盈余公积金派发的红股，以及以现金形式派发的股息、红利，在由支付企业代扣代缴个人所得税后记入个人股票账户，纳税人受各方面条件限制在纳税申报时对这部分年所得确定存在一定困难。同时，纳税人能否区分开资本公积金送股与盈余公积金送股也是一个问题。另外，股权分置改革中非流通股股东通过对价方式向流通股股东支付的股份、现金等收入暂免征收流通股股东应缴纳的个人所得税。那么，这部分所得是否计入个人所得申报？如何计入？

　　税务机关管理存在的问题

　　1.无法全面掌握纳税人涉税信息，对纳税申报准确性监控困难。目前条件下未能形成有效的相关公共管理部门、支付单位与税务机关之间信息传递的配合机制，税务机关对纳税人基础信息的掌握并不完备；同时，各地税务机关信息化水平参差不齐，信息传递和共享难以实现。主管税务机关获取纳税人收入信息的渠道少，信息不完整、不准确。

　　2.某些管理措施的具体落实存在困难。一是主管税务机关难以完全掌握哪些人年所得超过12万元，使提醒义务难以全面履行。

　　二是对纳税人随意变更申报地点，又不报原主管税务机关备案的行为，《个人所得税自行纳税申报办法(试行)》(下称《办法》)没有规定如何处理。在实践中，选择纳税地点容易被纳税人作为逃避纳税义务的手段，也易导致地区间税收恶性竞争。

　　三、税务机关对纳税人申报资料进行审核的工作量较大。以北京市为例，按照年所得超过12万元的纳税人为20万人，平均2个小时审核一份申报计算(这里的审核只包括受理申报时的逻辑审核和税收管理员的案头审核和调查，不包括基础信息采集、资料传递、整理、建档等工作，也不考虑调查时需两人执法等因素)，需要5万个工作日。因此，如何运用信息化手段进行高效的纳税申报审核工作是需要研究的问题。

　　四、对纳税人取得收入后未及时申报的法律责任问题。对纳税人取得收入时应进行纳税申报却未按期申报的，次年汇总申报时是否处罚？若纳税人在次年初申报时，税务机关对纳税人的不申报行为不进行处罚，有违税法规定；若处罚，纳税人很可能隐瞒这笔收入，只对已缴纳税款的收入进行申报，以逃避处罚。从而形成未申报的收入此次仍不申报，使自行纳税申报失去意义。

　　对策与建议

　　我们认为，首先，我国目前对年所得12万元以上的纳税人要求自行申报的制度设计，超越了目前税收管理的外部基础条件和现有征管技术条件。因此，自行纳税申报的规范和其效果的全面显现，需要一个过程，在这一过程中需要不断完善自行纳税申报的外在环境和条件。其次，从当前看，由于各方面条件的限制，纳税人如实纳税申报还依赖于纳税人的诚实，而不是制度约束。在没有其他相关部门提供个人收入信息及有效收入控管制度的情况下，自行纳税申报的积极作用都将趋弱，因此，需要建立起有效促使纳税人自行申报的制度体系。

　　针对现实的税收环境、征管水平和技术条件，从做好本次和以后年度自行纳税申报的角度，应抓好以下几个方面的工作。

　　1.完善自行纳税申报的配套制度。(1)制定纳税人各类、各项收入按《办法》和《通知》规定的口径计算“年所得”的标准计算公式，详尽目前可能出现的各种情况，提供给纳税人、扣缴义务人和代理机构。统一规定各单位工资单(或个人收入凭证)的标准格式，体现出规定口径计算的“年所得”；扣缴义务人在扣缴税款时必须向纳税人提供符合标准的收入凭证和扣缴税款凭证。具备条件的扣缴义务人应在年初向纳税人提供上年度从本单位取得的“年所得”的凭证。

　　(2)对夫妻或家庭共同取得的收入是否划分、如何划分作出规定，以准确确定每个人的年所得。

　　(3)对申报地点的初次确定给予纳税人充分的选择权，同时对变更申报地点的条件作出明确的规定，对纳税人改变申报地点进行限制。

　　(4)取消纳税人在取得收入时办理申报的规定，严格实行代扣代缴制度的同时，实行预缴制度，年度终了后汇总申报，多退少补，避免重复申报。

　　(5)向社会公布有资质的税务代理机构和代理收费标准；制定规范、统一的个人所得税委托申报协议(合同)范本。可以考虑设计适合记录个人收支的账簿，开发个人(家庭)记账和计算个人所得税软件，免费发放，建议纳税人选择使用。

　　2.尽快推广个人账户制度，强化非现金结算。在全社会，首先在城镇居民中推广个人账户制度，对个人收支达到一定数额，强制使用支票、银行卡等非现金结算方式，单位对个人的支付一律采取非现金形式，缩小现金交易范围和交易量。在此基础上，建立以个人身份为唯一识别标志的个人基础信息及收入征管信息系统。

　　3.进一步加大对个人所得税全员全额扣缴申报的管理，提高扣缴申报质量。加强对扣缴义务人报送的全员全额扣缴申报信息的分析利用，定期与纳税人申报信息进行比对，将双方申报不一致的信息作为税务检查的重点。在建立和完善税务机关之间个人信息传递共享机制的同时，强化公共管理部门、金融部门及支付单位向税务机关及时传递个人涉税信息的法律义务和法律责任，尽快实现信息及时传递和准确查询。

　　4.建立诚信纳税的激励和约束机制。将个人所得税纳税申报义务履行情况作为个人信用评价体系的一项重要指标。以法规形式将个人纳税信用作为个人申请注册企业、担任企业负责人以及进入公共部门的必要条件。(作者为中国人民大学财政金融学院教授)插图/苏益

　　更多精彩内容请浏览第一财经的网站：www.china-cbn.com

　　中国首选，价值之选！欢迎订阅第一财经日报!

　　订阅电话：021—52132511(上海)10—58685866(北京)020—83731031(广州)0755—82416077(深圳)

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。