资产管理公司转型面临法律安排缺失

　　-金融视点 -张士学

　　从金融资产管理公司(以下简称“AMC”)制度安排实施以来运行的实践分析，AMC的法律安排一直是缺失的，因为“制度设计者”始终没有为AMC立法，而只是颁布了一部《金融资产管理公司条例》(以下简称“《条例》”)，由于受立法层次所限，《条例》无法解决AMC的特殊法律地位。这不仅使AMC制度安排实施以来一直游离于国际惯例，也使AMC在履行化解金融风险，支持国有企业改革和最大限度保全与回收国有资产的历史使命时，面临诸多的尴尬和无奈。这在AMC政策性资产处置基本结束和商业化转型在即的关键时期，有效解决AMC法律安排缺失问题，已是进一步提高AMC制度安排运行绩效的当务之急。

　　因为《条例》作为一部行政性法规，受立法层次限制，只能在现有法律规定的范围内做出规定，难以解决AMC制度安排业务运行与现有法律之间的某些冲突问题，有些条款甚至与《公司法》、《担保法》、《企业破产法》、《合同法》等法律相冲突。

　　首先从《公司法》看，《条例》将AMC定位为国有独资非银行金融机构，性质上属于国有独资，名称定为金融资产管理公司。而根据《公司法》第九条，国有独资是有限责任公司，应当在其名称中标明“有限责任”字样。同时，《条例》对AMC的法人治理结构、AMC债转股的法律依据等都没有明确，也没有做出参照《公司法》的相应规定。其次从《担保法》看，AMC接收的资产很多都涉及担保问题，但现行的一些规定对AMC行使担保物权极其不利。特别是很多地方法院都以抵押物为企业关键设备、成套设备、重要建筑物而未经国有资产管理部门或政府主管部门批准为由，认定AMC抵押物抵押无效；很多地方政府明文规定，抵押土地的使用权两年不开发政府便无偿收回，而AMC又无土地开发的业务范围，这就使AMC拥有的土地抵押权因无偿收回而丧失。三是从《企业破产法》看，主要是大量的债务企业利用破产恶意逃废金融债务，损害AMC的权益，而AMC却无可奈何。如许多债务人套用国有企业破产的优惠政策，以抵押物提取职工社会劳动保险费、医疗费等。根据《破产法》和《民事诉讼法》有关规定，破产案件属于特别程序，实行一审终结，当地基层法院裁定后债权人不能上诉。因此，对债务人利用破产方式转移、藏匿、分离资产等行为，AMC则没有相应的法律手段维护自身的权益。四是从《合同法》看，主要是代位权行使和债务重组合同定性问题。对于代位权行使问题，如果债务人不配合，即使债权人已经取得债务人对从债务人的到期债权凭证，但只要债务人恶意与从债务人串通，签订延期履行债务的协议，AMC在代位权诉讼中就可能败诉。如此等等，使AMC在业务运行中面临大量的法律问题。而这些问题都是《条例》和最高人民法院“十二条”司法解释无法解决的。

　　正是由于受立法层次和AMC法律地位限制，无法确立AMC在保全和回收国有资产时所拥有特殊的法律地位，也无法拥有超越其他诉讼主体和债权主体的法律地位和特殊权力。以致许多地方政府和企业都把AMC看着是追债公司和“唐僧肉”，竞相把是否争取到最大限度地折让清收、减免本息等优惠，作为AMC是否支持地方国企改革的标准，并以此为由干预AMC的资产处置与回收。这就不能不使AMC在管理处置不良资产中常常处于极度被动的地位。

　　在AMC转型之际，笔者寄希望于制度设计者能够充分考虑AMC的法律安排问题，真正赋予AMC特殊的法律地位和特殊权力。因为国际经验已充分表明，要促使AMC有效地运转，必须要有完备的法律体系支撑其运行。中国AMC制度安排运行7年来的实践也已充分证明，赋予AMC特殊的法律地位，解决AMC面临的诸多法律问题，已是提高AMC制度安排运行绩效，确保其完成历史使命的当务之急。

　　同时，还必须注意的是，从中国目前的GDP结构和企业融资结构以及宏观经济调控运行机理分析，如果再把中国目前的法律、信用等金融生态环境现状综合在一起考察，在一定时期内银行业不良资产滋生的土壤和生存机理仍然是存在的。

　　因此，考虑到我国不良资产处置任务的艰巨性和长期性，在AMC转型过渡时期，有必要在《条例》的基础上，研究制定《AMC特别法》，一是明确AMC是我国金融体系中不可或缺的重要组成部分，特许收购、管理和处置国有银行(含政策性银行)以及国有控股金融机构的不良资产，特许从事我国银行金融机构和非银行金融机构的托管清算业务。发挥AMC在化解金融风险、稳定金融体系方面的重要作用。并且通过市场准入来限制和规范不良金融资产市场批发商主体资格和条件。二是增加AMC法律授权，清除法律障碍。三是对AMC的市场定位、经营目标、管理体制、运行机制、业务范围、运营资金、税费政策、亏损承担以及外部监管等重要内容予以立法规定。通过立法的形式确立我国不良资产处置的市场化原则和目标，明确AMC市场化的经营目标、经营管理体制、行政隶属关系以及相应的责、权、利，推动AMC向市场化运作模式发展。四是根据AMC转型进程，不断调整和AMC的法律框架。考虑到AMC最终的改革发展定位很可能是金融控股公司，因此，必须要加快金融控股公司立法，为AMC转型为金融控股公司以后奠定法律基础。

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