垄断行业：冰山只动了一角

　　垄断行业改革的关键是民营化和竞争，核心是处理好民营化和引入竞争的关系

　　□ 刘戒骄 中国社科院工业经济研究所副研究员

　　2006年5月19日，华中地区第一家民营航空企业——东星航空公司成功首航。

　　2006年我国垄断行业在放宽市场准入、改革监管和运营体制、引入非国有资本、建立特许经营制度等方面进行了较大幅度的改革。电力行业掀起了减薪风暴；石化行业开征了“暴利税”；民营航空公司打破了国内民航市场由国有控股和地方航空公司一统天下的格局；铁路部门逐渐放开了民资外资的进入；医院、燃气、公交、电信等部门的“福利腐败”也引起了全社会的高度关注，有望得到纠正和解决。但从改革的总体进展以及推进和谐发展的要求来看，不合理的利益格局仍未打破，垄断行业与国民经济其他行业之间的不和谐问题依旧突出。一言以蔽之，冰山只动了一角。

    为什么用户利益总被忽视

　　无可否认，中央管理的垄断行业在纵向结构和政企关系上进行了较大幅度改革，电信、石油、

天然气、电力等产业甚至进行了分拆和重组。但政企分离在地方与中央层面进展不平衡，分拆重组也没有打破市场分割和区域垄断。地方管理的垄断行业仍然按行政区域和行业限定市场范围，设计、施工和服务单位依附于垄断行业主业实施“搭车垄断”的情况依然存在。公交、燃气、供水等产业原有垄断者仍然占有过高的市场份额，新进入者的市场份额过低，防治主导企业滥用市场势力的法规制度并不健全。

　　对用户选择权的不合理限制严重，利益相关方参与有限，公众利益保障不力更进一步加重了垄断行业改革的难度。垄断行业改革涉及各方利益的重新界定和调整，但现有平衡政府、企业、用户和公众利益的措施(如听证等)并不能有效解决目前我国垄断行业监管过多关注项目投资建设、关注企业利益、忽视用户利益的现实问题，电信、电力、燃气等行业均存在没有按技术提供的可能性放宽用户选择权的现象，用户难以获得质优价廉的产品和服务。这与美国、欧洲电信、电力、天然气、

邮政服务等专营权不断弱化甚至取消，用户可以自行选择产品或服务供给者的权利形成了鲜明对比。

　　价格形成和调整过多地考虑企业自报成本，不能有效地激励经营者降低成本也是垄断行业改革进展缓慢的重要原因。我国垄断行业仍然采取以成本为基础的定价制度，物价管理部门确定电信、供水、燃气、公交等垄断行业产品或服务价格水平的依据主要是运营企业自报的成本。近年来设备等固定资产投资成本显著下降，多数行业产品和服务规模大幅度扩张，单位运营成本下降。但并没有转化为价格下降，用户无法及时、合理地分享技术进步和规模经济带来的利益。

　　导致上述问题的根本原因是垄断行业改革缺乏总体目标和统筹考虑，缺乏保障改革顺利实施的配套机制建设，缺乏对民营化改革和企业行为的监管。因此垄断行业改革应以促进竞争、扩大民营化、完善监管为重点，健全和推行特许经营制度，引导和推动各类资本进入。

    关键是民营化和竞争

　　当前我国垄断行业正处于规模扩张和制度变革并举的新阶段，因此改革不能涸泽而渔，必须有长期总体考虑。垄断行业改革的关键点是民营化和竞争，核心是处理好民营化和引入竞争的关系。

　　民营化有狭义和广义两个层次含义。从狭义上看，民营化是指政府将垄断行业的所有权和控制权移交给私人所有者，同时引入更好的公司治理，改进内部效率。政策上，可以将民营化定义为至少出售50%的股份或放弃控股地位。从广义上看，民营化是指政府作用收缩、市场作用扩大和私有部门扩张的过程，其含义已经不再限于所有权的转移，租赁、委托经营等可以作为广义的民营化方式。

　　民营化作为一个比较新的公共政策工具，已经成为我国垄断行业改革的主要内容和基本趋势。我国城市燃气供应、城市

公共交通、电力热力供应、自来水、污水处理、垃圾处理和通信等领域民营企业参与程度呈现快速增加态势。垄断行业民营化与税收、财政支出等其他公共政策工具一样，可以用于提高效率、进行收入再分配、调整特定阶层的利益，也可以用于弥补投资不足，也可以用于应对垄断行业经济技术属性的变化。但如何使用这个工具，取决于政府的目的和政策。因此政府在选择民营化之前，应该首先确定该行业民营化的目的，然后根据特定垄断行业的性质确定民营化的方式。

　　民营化改革可以在维持垄断的情况下实施，也可以在竞争环境下实施。我国垄断行业民营化的目的侧重于解决投资短缺问题，并通过改革监管、改进激励来实现有效的垄断行业供给。这就要求垄断行业改革要把引入竞争和民营化有机结合起来，在开放竞争的基础上实施民营化改革。否则运营者就不必担心在价格上涨或质量下降时用户流失，更不会为了占领新的市场和适应消费者的偏好开发新产品或新服务。只有采取措施增强市场的可竞争性，避免民营化造就新的垄断企业，用户利益和产业绩效才能得到有效提升。所以一定要避免在垄断环境下推行民营化改革，政府应预先制订防治经营者实施垄断行为的规范。

　　竞争则是一个筛选过程，会使低效率企业失去市场，进而对厂商行为、产业绩效、用户利益和配置效率产生积极影响，把产品或服务价格降低产生的利益传递给用户。但竞争如果没有民营化改革相匹配，仍无法解决产权本身存在的弊端，生产效率与配置效率将低于竞争与产权良好匹配的状态。原因在于，竞争对企业效率的影响受政府对企业的干预程度和企业内部治理制度两方面的牵制。即使在充分竞争的环境下，政府官员通过选择和决定企业领导人，按照自己的偏好影响和操纵企业经营活动，也经常会损害效率。国有股东对经理人的监督难以达到民营的水平，所有权的差异会成为影响垄断行业效率的决定性因素。

　　需要特别强调的是，民营化将改变政府直接从事垄断行业产品和服务投资与建设、运营的体制，但不会改变垄断行业的特征，更不意味着政府放弃垄断行业供给责任。推进垄断行业改革，政府不能有“甩包袱”的想法，对垄断行业非经营性项目所需费用、低收入用户的补贴和必要的改革成本，政府应予以补偿，同时仍需不断加大垄断行业基础设施投入。

　　垄断行业改革是一个长期、艰巨的任务，不可能一蹴而就。2006年是一个好的开始，我们不仅要看到这一年垄断行业改革是冰山“只动了一角”，还要看到冰山“已经动了一角”。这说明打破垄断是全社会共有的心愿和利益诉求，任何力量都无法阻挡。尽管现行改革在健全法规、改善监管、强化激励、促进竞争方面仍有许多问题亟待解决，但2006年的成果依然值得肯定，2007年的进展也更值得期待。

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