公用事业：提价是一个宪政问题

　　事实上，听证会为公用事业的涨价提供了一个合法化的程序注解

　　□ 郭玉闪

　　北京市就出租车涨价举行了听证会，但是涨价依然顺利通过。

　　2006年，公用事业部门中最受关注的就是油、电、气、水、信函的提价问题。几乎每次提价建议出现时都会伴随着大量的争议，但即使反对提价的声音很强大，却依然无法形成实际的影响力量，最终提价方案照样通过。

　　与此相反，公用事业的降价提议却很难通过。最典型的例子是成品油价格。2006年初，由于国际石油的连续上涨，国家发改委在短短两个月内两次上调成品油价格，发改委的官员还亲自对媒体陈述涨价的理由；可是从2006年7月开始，当国际

原油价格持续下跌时，尽管也出现了很多要求石油降价的呼声，但这回却看不到任何动静，也不见发改委下发石油降价的文件。 提价是如何合法化的？

　　按理说，公用事业部门价格调整出现争议并不足以为奇。毕竟，公用事业是影响人群最大、消费群体最广的行业。价格调整肯定会对各利益方带来冲击，也会引起各方争执。但是，提价屡屡得逞、降价总被搁置。这种局面肯定不是一种正常的现象。

　　最近还有几个例子亦是如此。其中之一是

邮政的突然提价。2006年11月14日，国家发改委和国家邮政局突然联合发出通知，要在第二天(15日)就将邮资整体调高：“信函资费首重100克以内，每重20克本埠由0.6元调整为0.8元，外埠由0.8元调整为 1.2元；明信片资费由每件0.6元调整为0.8元”。可是，即使信件使用量确实如发改委官员所说的在逐年下降，2005年也依然还有高达二十多亿件信函、明信片的使用量。其所牵涉到的用户面也非常广泛，除了私人通信外，其中70%是企事业单位在使用，大量的商业行为显然也会因为如此急促的价格上升而受到影响。

　　当然，近些年来突发式的提价策略，在公用事业所发生的所有提价行为中并不多见。从2006年的实践看，更多的提价策略，是通过各地的发改委召开价格听证会完成的。比如2006年12月22日的北京市民用燃气提价听证会。开始是北京市发改委官员透露口风，接着提前一周多正式公布提价听证方案，同时选定消费者代表、专家代表以及燃气集团代表等。而且听证会所听证的不仅仅是价格，还有一项很重要的内容，就是“价格调整联动机制”。所谓价格调整联动机制，说白了，其实就是要一劳永逸地解决提价的公共程序问题，通过一次提价听证会，确定燃气集团在今后至少三年内的主动提价权。

　　燃气的提价策略和2006年上半年北京出租车的提价策略几乎如出一辙。北京市发改委于4月18日深夜发布提价方案，并宣布4月26日举行价格听证会，同时公布了听证会代表名单。价格听证会的内容也同样不仅仅是提价，还有“油价与租价联动机制”。出租车业提价以及价格听证会最后演变为一次公共领域的重大争议，舆论除了对听证会代表的产生程序提出质疑之外，也做了大量的民意调查，甚至还出现了民间组织的听证会。这些民意调查的结果与随后举行的价格听证会所反映的“民意”大相径庭。媒体普遍调查的结果是多数人明确反对出租车调价，但是听证会最后的结果依然是通过了所有提价方案的诉求。事实上，价格听证会看起来“民主”，但在所有的实践中几乎无一例外地被欲提价一方用来达到其目的。

    重建博弈规则

　　从经济学角度看，提价或者降价，都是生产者和消费者之间的博弈。这种博弈几乎每天都在发生。但是被政府列入公用事业的那些产业，它们所提供的产品却有所不同。这些产品因为被认为具有重大的公共利益，一般都由政府部门控制或者直接经营。所以同样的，它们的价格也就不取决于市场上买卖双方的博弈，而是以某种政治过程来定价。比如前面一再提及的由发改委操作的价格听证会。

　　问题是，公用事业提供的产品，即使价格由政治过程来保证，也依然不能消除生产者和消费者之间的博弈，相反，在一定程度上改变了生产者和消费者之间博弈力量的对比。我们知道，当产品价格由市场决定时，或者当产品的提供不再被政府垄断时，产品的价格博弈就不仅仅发生在生产者和消费者之间，还发生在生产者与生产者之间、消费者与消费者之间。此时，生产者相对消费者的强势远远不及当生产者获得政府垄断授权时所具有的强势。

　　公用事业的存在，将获得政府垄断授权的生产者与政府紧紧地联系在一起。当价格被转入到政治过程中决定时，相比于消费者，垄断性的生产者天然地更能影响政府。从公用事业多年的实践来看，在影响政府决策上，有些获得垄断权的利益集团甚至已经表现得相当巧妙。比如当国际原油上涨时，石油垄断集团总是“及时”地要求提高

石油价格。2006年1-6月的两次涨价，至少给中石油、中海油、中石化带来了一千多亿的利润回报，而它们为此需要缴纳的暴利税不过160亿。与此同时，石油垄断集团一方面利用原油与成品油环节赚钱，另一方面，炼油环节的亏损却成了它们向国家要求涨价的“正当”理由，而且还是它们向国家要求财政补贴的“正当”借口。从审计署2006年发布的2005年审计报告中可以发现，2005年为了弥补中国石油化工集团公司炼油项目亏损，中央政府从中国石油天然气集团公司上缴的所得税中退库100亿！

　　另外，更一般地影响政府决策的技巧是打成本牌子。从水、电到天然气、邮政，在提价时无一不声明它们负担着政策成本，无不强调它们经营成本的日益增长，当然，同时它们也会强调提价对一般民众影响很小。总的来说，政府只要有完成提供必须的公共产品的义务，那么这种成本威胁的策略就总是有效的。 提价的宪政拷问

　　可见，无论如何，公用事业的提价，已经绝不仅仅是一个经济问题，它更是一个宪政问题。

　　公用事业提价的宪政问题，指的是决定价格的博弈双方已经从市场转入到政治程序上。而目前的形势是，和单一的或者寡头垄断的生产者相比，分散的消费者在影响政府方面显得无力多了。在目前的博弈格局下，由于掌握的资源集中而强大，垄断生产者的规则博弈能力已经大大发展起来，变得十分成熟，他们有着丰富的提价策略安排，有各种社会资源的配合，几乎能轻而易举地达成目的。而消费者却几乎没有什么规则博弈能力，他们所发出的最大力量不过是在舆论上去争取支持。至于听证会，由于挑选消费者代表的程序并不公开和公正，所以很难说他们能代表消费者的真正意图。

　　中国正在努力向一个更成熟的市场经济转型。就这个目标来说，一个成熟的市场经济，肯定少不了各种各样的利益方。但是如果博弈规则不能公平对待各方利益，那么利益之争所带来的就不仅仅是经济发展的失衡，更是直接的社会危机。

　　成熟的市场经济一定离不开成熟的博弈制度安排。尽管2006年中国公用事业的一系列提价以及产生的各种社会后果都已经成为过去，但是“提价的宪政程序”远未开始。如果公用事业必须存在，那么至少我们应该努力确保替代市场决定价格的政治程序必须比市场来得更为公平和有效。

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