社保：政府应有更大作为

　　社保问题的解决并不在于社保制度本身，而在于解决经济改革过程中的一些深层次问题

　　□ 李绍光中国人民大学公共管理学院社会保障研究所所长

　　-“上海社保案”的曝光，使得公众对社保基金的管理安全提出了强烈的质疑。

　　近年来，中共中央、国务院十分重视和强调社会保障建设对于缩小收入分配差距、扶持低收入群体、建设社会主义和谐社会的重要作用。2006年，社会保障成为一个引起各界人士广泛关注的焦点话题；2006年11月，国务院还发布了《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》，人们对社会保障寄予厚望。但是，随着“上海社保基金案”等一批涉及各地社保基金大案的曝光，以及专项审计结果的披露，社会各界对于社保基金的管理安全又提出了强烈的质疑。这表明，推进社会保障建设，决非扩大一下覆盖面，加强一下社保基金的审计和监督这么简单。

　　体制缺陷是社保弊案之源

　　当前人们普遍关心的社保基金安全问题，之所以屡屡出现这么多的违规违纪问题，其根源并不是监管不严之类的表面现象，而在于没有形成一个市场经济条件下实现保值增值目标的管理体制和运营模式。早在1993年，中共十四届三中全会在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就提出了社会保险基金的管理和运营要分开、实行收支两条线管理等规定，但多年来一直没有在切合金融市场风险管理客观需求的条件下落实上述要求，而是简单地采取了在政府行政架构内单设一个事业部门来管理基金的做法，投资决策机制与风险控制机制模糊不全，权责不分，也没有边界，行政管理、财务管理与投资管理不分，根本不可能防范金融风险。由此可见，要想确保社保基金的安全，就必须改变这种只在政府行政管理体制内部进行行政职能分工的所谓“管理与运营分开”，而要通过实行信托制，实现管理与运营的真正分离。这在技术上和目前的市场条件下都是不成问题的，关键就是政府要勇于克服一些技术以外的阻碍因素，如地方政府及各部门的权力和利益的误区，等等。

　　事实上，社保基金完全可以在现行的行政分权进行统筹管理的基础上建立信托制运营模式，并以此为基础建立起一个权责分明、结构清晰、能够有效管理各种风险的管理体制。比如，可以通过竞标选择一家或数家全国性的商业银行，在社保基金现有的统筹层次上，与商业银行各地分支机构相对应，委托其运营。在商业银行内部，则要通过单独经营社保基金资产、由上而下实行分级授权经营等方式，构筑风险内部控制体系。在外部，各级社保管理部门作为委托人，对基金的受托经营实施风险外部控制，包括战略决策、外部监控等。由于我国的商业银行正在迅速地进入混业经营时代，所以现阶段应当是具备了经营社保基金的条件的。

　　不要忽视老龄化危机的影响

　　对中国未来二三十年老龄化危机的严峻程度要有充分的估计和应对措施，最主要的就是加紧推进划转部分国有资产充实全国社会保障基金的工作。老龄化的冲击分为两个方面：一方面是对现有养老保险制度的长期收支平衡的影响。由于现行基本养老保险的待遇水平较低，而且还有大量青壮年劳动力不断被覆盖到此制度之内(“扩大覆盖面”)，加之目前中央财政收入状况尚较充裕，所以有相当一部分人士认为老龄化危机的说法有些危言耸听，目前现收现付的养老金制度在应对老龄化上是不至于有太大问题的。但是，另一方面的因素却被严重忽视了。我国自上世纪70年代末实行计划生育政策以来，第一批独生子女的父母，再过一二十年即将步入老年，勿庸赘言，届时的养老方式将发生颠覆性的变化，传统的家庭养老方式必将被社会化养老方式所取代。在这种情况下，老年人的养老金支出除了要包括目前仅有的基本生活费用这一部分之外，还要包括支付社会化养老服务的费用，这意味着总的养老保险支出在结构上将会有一个巨大的变化，而且基本生活费用支出也不会一直维持在目前的低水平上。如果考虑到这些因素，那么对目前基本养老保险制度的长期收支平衡就不应盲目乐观。因此，对于国内一些经济学家长期呼吁、并且2003年10月也写进了中共十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的“依法划转部分国有资产充实全国社会保障基金”的工作，还需要进一步坚定决心，加强认识，尽快推进。

　　应当重视未来十几年内养老方式即将发生的变化，统筹考虑向公众提供怎样的社会化养老服务。养老方式从家庭转变为社会化，实现途径无非有两种：一是私人机构提供，老年人向其购买。如上所述，这需要在其养老金中增加一块购买养老服务的支出；二是政府将养老设施和养老服务作为一项公共产品和公共服务提供，这也需要政府有相当的财政投入。我们可以预期，在这种情况下，社区养老、敬(养)老院、甚至养老服务公司等各类养老服务机构和设施都有可能应运而生，他们不仅要为老年人提供基本的身体和生活护理服务，还应当提供心理陪护服务，由此可能导致一个新行业的产生。对此，政府也应当早做筹划，积累足够的资金。

　　“全民医保”与政府体制改革

　　

医疗保险也是社会保障的重要组成部分。基于社会公平价值观的考虑，医疗保险的最后目标必须是全民性的，而不只是覆盖一部分社会成员，也即实行“全民医保”。但是，目前的基本医疗保险制度以企业和个人缴费为主要来源，增加财政投入又受到诸多实际条件的限制。因此，在现有的制度框架内，既不可能大幅度增加政府财政投入，也不可能大幅度提高缴费率。要想实现“全民医保”的目标，就必须转变思维方式，比如考虑以全民性的健康税为基础，建立城乡统一、覆盖全民的基本医疗保险制度。

　　最后，还要以适当的组织方式把广大民众，即社会保障的最终受益人吸收到有关的日常决策中来，例如成立社区基础上的养老理事会和健康理事会，可以让广大民众充分地行使自己在医疗保障上的知情权和参与权，以便在与老百姓最休戚相关的社会事务上体现社会主义民主政治的内涵，甚至可以使其成为建设社会主义民主政治的重要部分。

　　上述几点都是当前社会保障制度建设所亟待解决的问题。但是，这些问题已经不仅仅局限于社会保障制度本身，而是涉及到我国近三十年经济体制改革过程中的一些深层次问题，例如如何处理各级政府的权责关系、如何行使政府权力和协调部门利益、如何转变政府职能、如何建设民主政治，等等。解决这些问题，需要政府有更坚定的决心，有更大、更果断的作为。

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