强化预算规则约束 提高财政支出效率

　　冯兴元

　　全国和各地的财政收入增长确实惊人。财政部部长金人庆19日表示，今年全国财政收入预计将达到3.9万亿元左右，也就是比上年大约增长23.2%。但是，我国各级政府当前普遍存在重收入、轻支出的问题。

　　实际上，财政支出效率至关重要，因为财政收入最终是纳税人的钱，应该管好、用好，对纳税人负责，这也是执政为民的一个重要表现。

　　但是，若要提高财政支出效率，需要理顺预算程序，强化预算规则约束。预算程序的前提是政府职能定位以及在此基础上的各级政府事权划分。财政职能分为配置职能、再分配职能和稳定职能，分别涉及公共资源的配置、收入的再分配和社会安全与经济稳定。

　　从成熟市场经济国家的实践看，一般在确立了财政职能基础上，先划分各级政府的事权，然后划分支出责任，最后才能确定收入权。但我国对各级政府的事权缺少明确划分，只是在国务院1993年分税制财政体制文件中，对中央和省区之间的支出权作了大体划分。至于正式层面的税收立法权，则集中在中央政府，收费立法权在中央和省区政府以及少数较大的城市。地市级和县乡级政府则没有正式的税费立法权。

　　当然，这并不能说明地方政府就没有事实上的税费立法权。比如，地方政府往往通过提高收费标准，或者扩大收费基础来行使其隐性的派生收费立法权，这一局面只是在上世纪90年代末开始渐渐改观。当然，这种事实上的税费立法权均体现了政府之间的纵向竞争或者博弈关系。

　　理顺预算程序和强化预算规则约束是非常复杂的事情。首先得看是否通过预算法或者类似法律，确定了预算程序和预算规则约束。转型国家朝着市场经济体制转型，有着一些标志性的里程碑。其中包括财政分权、经济分权、预算法、反垄断法等。预算法就是其中之一。

　　我国1994年颁布、1995年初正式适用了《预算法》。《预算法》的好处是很明显的，它实际上规定了政府不得向银行借款透支，也就是如果没钱了出现赤字，只能(通过中央政府)发债券向公众借钱。由此在很大程度上阻断了财政部向中央银行借款的通道。

　　我国各级政府普遍存在着一种预算编制仓促、只向人大提交收支大项、大账的问题，这导致人大无法真正有效审议预算的问题。《预算法》规定，在各级人大会议召开的一个月之前，才把预算草案提交同级人大有关委员会进行初步审查。这种初步审查以及人大会议期间的审查时间合起来，都是非常短促的。而且由于向人大提交的预算草案只含大项、大账，代表们无法判断预算草案是对是错，事实上只能名义上落实其审议和批准权力。

　　我国的立法实践中，仍然存在着行政本位的问题。比如各级政府的财政管理体制涉及各级政府之间的财力分配关系以及其背后的政治—行政权力关系，确立各级政府间的财政管理体制这种事权，不应该由任何一级行使行政管理职能的政府，而是应该由作为立法机关的各级人大以立法方式作出。一些涉及财政分权或集权的重大事务，也应通过立法决定，而不是由行政机关自行决定。《预算法》没有规定政府财政管理体制应该由人大决定，这是一个有待改进的地方。(作者为中国社会科学院副研究员)

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