以长远视野探善治之本

　　秋风

　　历史将会证明，过去的一年所发生的事情具有相当长远的影响，或可与1978年的改革开放及1992年恢复市场化进程一样重要。因为，这一年，经济社会又开始了一次重大转向。但这一转向能否超越前两次，通往一个自由而繁荣的国度，却有赖于官民政商学各界更深入地思考，更明智地选择。

　　1992年以来的中国

　　1978年启动的是一次全面的经济社会政治改革事业，1992年则启动了一度中断的市场化进程。执政党坚持以经济建设为中心的基本纲领，又出现了一轮向地方放权的趋势。由此演变至1990年代末，形成了一种独特的经济增长模式，即地方国家动员型增长体制。政府官员的政绩指标主要是GDP及地方财政收入，因而他们有推动经济增长的强烈意志；地方政府又拥有广泛的权力，因而具有推动经济增长的能力。

　　由此形成了地方政府间为了增长的竞争，此一现象十分引人注目，很多经济学家都以此解释过去若干年

中国经济的强劲增长。确实，在企业家精神逐渐释放而带来的自然增长之外，如此强劲有力的政府有形之手，创造出了一个强制增长的部分，使中国过去六七年的整体经济增长异乎寻常地强劲。

　　但这种强制增长内在地是不可持续的。地方政府竞争的对象是投资，因而，过去若干年，地方政府纷纷出台种种招商引资政策，这种措施主要有两类：

　　一类是补贴，比如，减免税收，或以低廉价格出让工业用地；另一类则是赋予企业以特权，也即，地方政府豁免企业执行环保、社会政策的义务，或者协助企业防范劳工的维权活动，将劳工工资抑制在较低水平。

　　这些政策当然可以刺激投资，并以投资带动出口，配合入世之初突然扩大的机会，实现经济的快速。但是，这种强制性增长却已经带来严重问题。

　　从经济角度看，投资始终过热，投资及由此形成的出口在经济中的比重加大，经济结构严重畸形且已被锁入某种路径依赖而无从自拔，中央政府虽几番调控却并不奏效。另外，通过补贴而诱导的投资必然是低效率的，会大量浪费土地、能源和信贷资源，并且始终存在通货膨胀的趋势。

　　从社会角度看，这种增长以牺牲生态、环保为代价。它以一部分人享有特权为前提，自然导致收入分布失衡，各群体间收入差距扩大。当然，很多人的权利和利益也遭到政府及企业的直接侵害，其中最引人注目的就是失地农民，及被拆迁的城市居民。而政府为获得土地财政而与

房地产开发商合谋哄抬

房价，也让城市居民背负上买不起房的沉重心理负担。

　　从政治上看，很多地方政府明确提出亲商、富商、安商政策，背离平等服务每个公民的正当责任；另一方面，地方政府在经济事务上涉入太深，形成复杂的地方利益结构，导致腐败大面积蔓延。为维护此一官商勾结的利益，一些地方政府也倾向于拒绝执行全国性政策。

　　可以说，过去若干年的经济快速增长是一柄双刃剑，企业利润增加，但民众并不满意，相反，有相当一部分民众认为自己的权利和利益受到了侵害，还有相当一部分民众觉得自己受到了忽视。另一方面，地方政府支配经济社会的权力扩大，影响到宏观经济稳定，并牺牲国家长远发展所依赖的资源。

　　通向善治的可能途径

　　这些，负有维持宏观经济稳定和社会稳定之重大政治责任的中央政府不可能不注意到。于是，过去两三年，中央政府频繁进行宏观调控，去年的力度尤其加大，采取了某些明显的收权措施。另一方面，针对民众的不满，中央政府出台种种改善民生的措施，并将“和谐社会”升华为一个执政纲领。

　　这两方面的政策，显示了社会经济转向的明显趋势：在过去的二十多年，尤其是过去的十几年，经济增长一直在最重要甚至唯一重要的目标。但现在，经济增长已经不再是排在第一位的紧迫问题了，不管是从社会的呼声，还是从执政党决策层的种种表态与政策来看，排在社会与政治议事日程第一位的，已经是形成一种可取的治理秩序，也即，“善治”。

　　不管是对个人生活，还是对社会秩序来说，财富、经济都只是一个方面，甚至不是最重要的方面。对于任何一个明智的政府来说，其正当的职能就是促成及维持正义的秩序本身，而不是全力推动甚至强制推动经济增长。过去相当长时间民众以增加财富为主要目标，政府以经济增长作为主要目标，或许有一定必要性，但绝非明智选择。正因为过于迫切地寻求增长，才会让增长吞噬了其他价值，只关注增长，让整个社会为增长付出巨大代价。今天人们已经意识到，这样的增长也许带来不了人们所期望的个人之幸福和良好的社会秩序。

　　因此，和谐社会的执政纲领之系统化及经济增长指导方针从“又快又好”变为“又好又快”所体现的社会经济整体转向，对于中国的长远健全发展，是十分必要的。而真正完成这种转向，首先需要社会的自觉，即人们放弃物质主义的迷信。不过，在中国，经济社会生活在很大程度受政府影响，因而，政府改变态度及明智地选择应变之道，对于完成上述社会经济转向也至为重要。

　　因当下种种经济与社会问题之出现，均与地方政府权力过大有关，因而，当前的宏观调控就表现为一个明显的收权过程。但是，揆之以过往的历史经验，这种简单的收权措施能否构造出合理的政府间关系、令各级政府不再侵害民众权利与利益，似乎值得再思。

　　针对民众的种种诉求，政府接连出台种种财政措施，多方增加民众的福利供应。但诸多学者早就指出，民众的很多不满其实并非因为福利供应不足，而是因为正义在他个人及同胞那里未得到实现。比如，农民问题在很大程度上是其自由流动的权利、对土地的权利未得到有效保障，或者直接被一些地方政府侵害，劳工工资低下的问题也同样是权利保障不足的问题。因此，缓解民众不满，实质上是一个政治问题，而非简单的财政问题。

　　即便是建立社会保障体系，也不只是一个财政的问题。最近若干年来，各级政府的财政收入增长得都相当快，经常高出GDP增长速度一倍以上。但投入到民生部门、投入到社会保障中的资金的增长速度却没有那么高。原因在于，政府财政决策完全由官员主导，民众缺乏有效参与渠道，民众的福利需求无法支配财政分配过程。因而，建立有效而公平的社会保障体系，其前提仍然是有一个大体完善的民主的财政决策体系。

　　解决问题固然重要，但更重要的是正确地解决问题。我们这个时代所面临的问题，有20世纪中后期计划体制遗留下来的问题，同时，过去十多年来片面强调增长的社会政治心态也带来了严重问题。解决这些错综复杂、夹缠不清的问题，需要高度的智慧与长远的视野。短期的财政手段或许可以缓解民众的不满，收权措施也或许能够暂时约束地方政府，但是，若无基础性制度的支撑，过上几年，这些措施本身就可能成为问题。

　　其实，和谐社会纲领已经指出了解决问题的正道，那就是，从社会层面看，以社会的自觉，实现“诚信友爱、充满活力”。政府所应着力者，则是致力于完善“民主法治”以增进“公平正义”。有经济学家曾说，法治创造GDP，对此可以补充说，法治能够创造出“好”的经济增长，民主能够创造出因应民众需求的社会福利体系，而惟有围绕着人民的自由与福利这一根本宗旨，才能够设计出合理的政府间关系。而这一切制度的建立及完善，则取决于一个前提，政府以实现及分配正义为其唯一目标。

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