住房保障制度深化面临实施困境

　　■展望2007（四）■本报记者 谢丽佳

　　2006，雷声大雨点小

　　“2006年，政府出台了不少保障性住房政策，其中最为重要的莫过于5月17日国务院出台的‘国六条’，重点发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房，被提上日程。”房地产业内评论人士章林晓接受中国经济时报记者采访时表示，“国六条”的出台，宣布了我国在住房问题上过度市场化政策取向的终结。

　　其后中央有关部委和各地方政府纷纷出台了一些重要的配套政策措施，如土地出让金部分收益用于廉租房建设；京沪广等城市发布住房建设规划，对保障性住房建设做出相关要求……

　　“但是，说实话，这些住房保障政策尤其是廉租房建设只是停留在文字上，说得比做得好。” 上海房

地产界独立分析人士顾海波接受本报记者采访时指出，由于大多数地方政府没有从思想上给予充分重视，有的地方至今还根本没有廉租房制度，即便是有上海那样的廉租房，也是“租金配租”且数量少，同中央政府所定义的廉租房差距较大，效果也不明显。

　　对此，章林晓也表示，到目前为止，除了一些大城市，许多中小城市要么没有建立廉租房制度，要么廉租房制度形同虚设；而经济适用房方面，除了在其实施的过程中完全“变味”，很多城市的经济适用房开发投资持续下降，要求经济适用房退出历史舞台的呼声渐起。

　　而且，今年曾热闹一时的限价房目前看来也面临“难产”，其中出现的一些特殊现象值得反思：广州某限价房定价高出周边商品房均价1000元，限价房土地难落实，限价房购买资格难界定，限价房模式面临操作难题等等，众多专家、学者断言限价房将重蹈经济适用房覆辙，住房保障建设陷入“知易行难”的僵局。

　　“出现上述现象应该说是在意料之中。”章林晓表示，经济建设和人的思维，都是有惯性的，要想一下子扭转过来，肯定是不现实的。不过，2006年大家能初步形成一个共识，即解决民众住房问题，要分两条腿走路，一条是市场调节，一条是政府保障，这已经相当不错了；至于住房保障建设体系在2006年的完善，自然是不敢奢望的。

　　2007，阻力重重

　　“明年的住宅保障政策的实施，我认为不甚乐观。”顾海波表示，住房保障政策已经是“老生常谈”，但结果呢？有的地方至今未建立，有的地方经济适用房在实行中存在严重偏差，大量有权有势的人占据了经济适用房，广大老百姓十分不满，可谓“冰冻三尺，非一日之寒”。到目前为止，还看不到哪个地区有建造多少廉租屋的计划。

　　“尽管政府对保障性住房建设日益重视，不久前，建设部下达‘最后通牒’，要求各地方政府加快完善住房保障制度，并表示将于2007年一季度检查各地落实住房建设规划尤其是廉租房开工建设等具体情况。”但章林晓表示，在保障性住房制度的实施过程中，存在的阻力不小，需要政府克服、解决的障碍还很多。

　　从资金层面讲，“以地生财”模式，意味着政府可以从“民生用地”上“抽血”，而住房保障建设则要求政府向民生用房“输血”。一来二去，这资金从何而来，这对地方政府来说，是个严峻的考验。一些前期炒作过度、地方财政过度依赖于房地产行业的热点城市，很可能会因此引发政府财政危机。

　　此外，房地产行业是个腐败高发区，从已有的案例看，那些腐败的高官不染指房地产的，是少之又少。住房保障体系的建立，必然会影响到房地产特殊利益集团的利益，由此而引发的阻力自然也不可忽视。

　　从经济适用房既往的历史经验教训看，保障性住房制度及其开发建设最大的威胁来自于供需的“错位”——真正需要得到保障的“穷人”无法享受，却被“富人”占有或沦为投机、牟利的工具。而对于这种“错位”，目前还并没有相关政策、措施能够行之有效地加以杜绝。

　　尽管保障性住房建设的“现实”与政策“理想”之间还有不小的落差，但章林晓表示，中央政府在该制度上的坚决态度，将会促使保障性住房建设体系在2007年得到比2006年更进一步的深化、细化。

　　多个层面完善保障制度

　　“住宅保障体系的建设和完善，必须要建立地方政策的目标责任制，中央政府必须要有惩罚制度。”顾海波表示，保障性住房建设是“实事”工程，必须纳入考核体系。不能再“忽悠”老百姓，不能“欺上瞒下”。

　　对于推进住房保障体系建设面临的资金、土地等问题，顾海波表示，资金必须从财政支出，中央也有规定，从每年土地出让金中提取5％用于建造廉租屋。当然，各地由于历史欠账太多，可能杯水车薪，各地可以根据各自的特殊情况，从各种渠道加以筹资，也可以通过个人、政府、银行借贷等组合集资的方式建房。

　　“解决资金问题的出路，关键是两点：一是要少搞些形象工程、政绩工程，减少财政的奢侈性支出；二是充分利用好工业用地的招拍挂政策。”章林晓认为，现在，中央政策已经明确，工业用地必须进行招拍挂供地。这对减轻地方政府财政压力，建立住房保障体系，甚至对减少贸易不平衡都是有利的。

　　“土地价格方面，政府可以给予价格优惠。”顾海波表示，管理、监督要拿“顶戴花翎”和“严刑峻法”来做保证。

　　至于退出机制，经济适用房必须封闭运作（回购）或出让时补地价。而对于限价房，顾海波认为，在当前市场秩序还很不规范，

宏观调控政策也不系统、不配套，地方政府执行、监督和惩戒不力的情况下，限价房政策应该谨慎出台。如果出台，其“退出”也必须封闭运作（回购）或出让时补地价；要加强监管，对政府不作为、违规操作、腐败受贿造成国有资产流失的要追究相关责任。

　　对于颇有争议的审核机制，章林晓表示，解决供需“错位”的问题其实并不难，关键是政策制订者与实施政策者，以及监督政策的实施者要分开。如果决策者与实施者以及监督政策的实施者都同属一个政府部门，那么，在决策的时候，就可以预留下寻租的空间，“富人”住上豪华的经济适用房也就不足为奇了。

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