慎言地方政府发行债券

　　中南财经大学教授 乔新生

　　关于中央政府与地方政府之间的财产关系问题，目前存在着两种学说：一种是财政联邦主义；一种是财政集权主义。前者试图通过宪法和法律，将中央政府财政与地方政府财政进行适当的区隔，并且用地方财政权约束和抗衡中央财政权。在联邦制国家，宪法和法律一般将中央财政与地方财政进行明确的划分，地方政府可以根据当地经济发展的需要，在法定权限内增加税收或者减免税赋。不过，在不同国家财政联邦主义的含义有所不同，有些国家的学者认为财政联邦主义只是宪法的理论描述，中央政府可以随时根据经济发展的需要，调整中央政府与地方政府之间的财政关系。后者是一种强调中央政府起支配性作用的财政分配理论。财政集权主义主张“先集中、后返还”，实行收支两条线。地方政府的财政权受制于中央政府的财政权，地方政府不能根据当地生产力发展需要，主动制定财政政策。

　　中国实行的是中央集权主义，但是，在改革开放初期，中央政府财政汲取能力并不大。在国家财政中，中央政府财政收入只占到财政总收入的15%到20%。实行分税制改革之后，中央政府的财政收入占财政总收入的比例才达到50%到70%左右。

　　从财政收入比例来看，中央政府并没有对地方政府实行竭泽而渔的政策，地方政府仍然掌握着部分财政资源。但是，从实际情况来看，地方政府财政普遍捉襟见肘，入不敷出。目前中国40%以上的县预算呈现出赤字状态，乡镇基层债务已经超过5，000亿元，其中乡镇一级负债超过2300亿元，村级负债超过2500亿元。正因为如此，中央

财政部准备在时机成熟的时候，允许地方政府发行债券，公开募集资金，以弥补地方财政亏空。

　　然而，笔者认为，目前地方政府发行债券筹集资金，时机尚未成熟。如果允许地方政府发行债券，将引发一系列的经济和社会问题。具体而言：首先，我国宪法和法律没有明确划分中央政府与地方政府的事权，地方政府承担着大量偶然性的事务。俗话说“上面千条线，下面一根针”。对中央政府布置的各项任务，地方政府都必须投入大量的人力物力财力加以应对，这是地方政府财政赤字扩大的主要原因。在有些时候，为了解决上下级机关对口的问题，地方政府不得不设置许多不必要的行政机构，而这些行政机构消耗了大量的财政资源。如果没有明确地方政府的事权，没有改变地方政府机构编制长期膨胀的现象，那么，允许地方政府发行债券，就意味着默许甚至纵容地方政府扩大“吃饭财政”。只有在宪法和法律的基础上明确地方政府的事权，并且根据法定的权限设置工作岗位和工作机构，才能从根本上解决地方政府财政赤字的问题。允许地方政府发行债券，可以缓解燃眉之急，但是，这样做不但不能从根本上解决问题，反而会扩大问题，为未来的行政机构改革设置障碍。

　　其次，我国宪法和法律并没有明确中央政府与地方政府的财产权，地方政府拥有的财政分配权力来自于与中央政府的讨价还价，具有极大的不稳定性。我国宪法关于中央与地方政府财产权利的分配体现在两个方面：一是明确规定主要资源归国家所有：二是规定公民有纳税的义务。土地、矿山、石油、河流、滩涂归国家所有，但在现实生活中变成了地方政府所有，虽然我国《土地管理法》等一系列的法律规定了土地使用权审批权限和程序，但在现实生活中，土地的国家所有变成了中央政府与地方政府反复博弈的制度。虽然国务院三令五申，要求将土地使用权审批权限依法收归中央政府，但地方政府总是习惯于“批发改零售”，将中央政府的土地审批权蚕食殆尽。在税收方面，由于我国宪法并没有明确税收的种类和税收权力的划分，所以，中央政府与地方政府存在着长期性的利益冲突和现实矛盾。实行分税制改革之后，有些地方政府难以开辟新的财政收入渠道，所以，不断通过违法的方式增加地方财政收入。这也就是为什么我国乱收费现象比较严重的原因所在。

　　由于中央政府与地方政府的财政分配处于不稳定状态，一旦允许地方政府发行债券，可能会在一定程度上缓解中央政府与地方政府之间的矛盾，但由于地方政府的财产权失去了中央政府的有效控制，地方财政很可能会出现盲目扩张现象。一旦地方政府无力还债，将会引发严重的社会危机。地方政府发行债券以后，可能还会出现中央政府财政紧缩、地方政府发债越多的恶性循环现象，到那时，中央政府的宏观调控政策将很难落到实处，

　　第三，我国现行法律禁止地方政府发行债券，如果现在允许地方政府发债，将会直接违反现行法律。我国《预算法》对债券的发行作出了明确规定。无论是内债还是外债都由中央政府负责发行。虽然在现实生活中，中央政府把大约50%的国债用于改善地方政府的财政状况，并且由地方政府负责偿还本息，但是，一旦允许地方政府作为债券的发行主体，将直接违反国家的法律。所以，在没有修改法律之前，中央政府不能乱开口子，允许地方政府发行债券。

　　第四，我国地方人大在监督地方政府方面尚有改进的空间，如果允许地方政府发行债券，在缺乏地方人大有效监督的情况下，铺张浪费的现象将会不断出现，好大喜功的政绩工程将会越来越多，地方百姓将不堪重负。本来，发行债券与否，应该由地方居民根据当地生产力发展的需要，通过人民代表大会，监督地方政府量力而行。但由于我国地方人大代表组成存在问题，地方政府官员或者退居二线的地方政府官员在人大及其常委会担任领导职务，所以，地方人大很难对地方政府形成强有力的监督。如果不加快完善地方人民代表大会制度，对地方政府实施及时有效的监督，那么，允许地方政府发行债券，其实就是放虎归山。

　　第五，我国尚未制定政府破产制度，一旦地方政府入不敷出，不能按时偿还债务，那么，债权人将陷入到十分被动的境地。当前在一些地方，政府官员长期赊账，致使当地的酒馆、饭店关门倒闭。如果允许地方政府发行债券，就等于允许地方政府在没有资金、经费保障的前提下，向债权人“打白条”。这样的财政政策不但不能从根本上改变地方财政窘境，反而会激化政府与债权人之间的矛盾，严重损害执政者的形象。所以，在没有建立政府破产制度之前，慎言地方政府发行债券。

　　总而言之，由于中央政府与地方政府的财产权、事权分配缺乏宪法和法律依据；现行《预算法》禁止地方政府发行债券；地方人大难以对地方政府实施有效的约束；我国缺乏地方政府破产制度，地方政府不具备承担债务的能力，所以，目前阶段不宜发行地方债券。当然，在我国宪法和法律修改之后，特别是在地方人民代表大会真正发挥作用之后，地方政府发行债券就具有了可行性。

　　笔者理解财政官员和财政理论研究工作者对地方

政府债务不断增加的担忧。目前，在全国地方性债务不但没有减少的趋势，反而有进一步扩大的倾向。据有些学者测算，地方政府债务每年将以200亿元的规模迅速扩大。有学者认为，当前中国财政中存在的问题，源于中央政府与地方政府之间的财政分配比例不合理，地方政府留存太少。但也有学者认为，中国情况正好相反，中央政府留存太少，而在英国中央政府财政收入比例高达95%，其他发达国家中央政府收入也占财政总收入的70%。笔者认为，这样的讨论毫无意义，如果只看财政收入比例，而没有看到中央政府与地方政府之间的事权划分情况，不可能得出正确的结论。只有在正确划分中央政府与地方政府事权的基础上，合理调整中央政府与地方政府的财产权分配关系，并且加强地方人民代表大会的监督作用，才能考虑发行地方债券，减轻地方债务负担。

　　允许地方政府发行债券，不是一个理论问题，而是一个现实的权力分配问题。假如中央政府与地方政府的权力关系清晰稳定，假如各级政府都能严格依照宪法和法律办事，那么，地方政府根据当地选民的要求发行债券，有利于地方自治，有利于区域经济的发展。笔者甚至认为，关于地方政府发行债券的问题，不是国家财政部需要考虑的问题，而是全国人民代表大会需要通过修改宪法和法律加以解决的问题。(文章代码：110061118)

　　编辑/黄伟祥

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