养路费征收逆时而动

　　燃油税依然没有能够“战胜”养路费，最少在2007年，依然无法看到燃油税的身影，养路费犹如一座大山，横亘在理想与现实之间

　　◎文／本刊记者 纪亮

　　几乎是与往年完全一样的程序，交通部10月底下发了有关征收2007年养路费的通知，并且规定从今年12月1日开始，开始征收2007年度的养路费。《法人》同时了解到，交通部已向全国各级交通部门下发相关通知，要求各级交通部门仍需按照《国务院办公厅关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作的通知》等文件征收2007年的公路养路费。

　　与往年不同的是，反对养路费征收的声音在今年达到了一个最高点。

　　7月21日，河南郑州爆出养路费天价滞纳金事件，一辆1992年购买的小型吊车因14年未缴纳养路费，被交通部门“依法”责令车主补交养路费本金、滞纳金、罚款共计约76万元。引起一片哗然。紧接着，8月24日《检察日报》刊登了北京青年政治学院副教授周泽的评论文章《养路费：最近六年都是违法征收》，将养路费问题和交通部一起推到了舆论的风口浪尖上。随后北京律师宋成军状告交通部违法征收养路费索赔一案也被宣武区法院受理。与此同时，国际油价开始下跌，“燃油税出台时机已经成熟”的呼声也越来越高。

　　国家税务总局局长谢旭人曾经不止一次的表示，2006年作为我国的税务改革年，燃油税的出台必须提上日程。然而在人们翘首期待了一年之后，燃油税依然没有能够“战胜”养路费，最少在2007年，依然无法看到燃油税的身影，养路费犹如一座大山，横亘在理想与现实之间。

　　七年围城

　　无可否认的是，近些年来对于与养路费征收问题的探讨，在2006年彻底升级了。

　　“我们之前更多的探讨的是征收养路费是否合理的问题，但是如果回归《公路法》，就可以发现，养路费不仅仅是不合理的问题，更主要的是不合法！”北京青年政治学院副教授周泽是国内第一个提出“征收养路费没有法律依据”观点的学者，他向《法人》解释到，根据1999年10月31日全国人大常委会《关于修改〈中华人民共和国公路法〉的决定》修正后的《公路法》，已经取消了对车主征收养路费的规定，并将其修改为由“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”。修正后的《公路法》一经通过立即生效。也就是说，根据法律，从1999年10月31日起，车主已无需缴纳公路养路费，公路部门也不应再向车主征收公路养路费及滞纳金。

　　“现在交通部门征收养路费的依据是《中华人民共和国公路管理条例》第十八条‘拥有车辆的单位和个人，必须按照国家规定，向公路养护部门缴纳养路费’的规定”。周教授话锋一转：“但是毫无疑问的是，《公路法》的位阶无疑高于《中华人民共和国公路管理条例》。《公路法》实施后，《中华人民共和国公路管理条例》与《公路法》不相适应的内容自然应当失效。”也就是说从1999年10月31《公路法》修订实施之日起，车主已无需缴纳公路养路费，公路部门也不应再向车主征收公路养路费及滞纳金。

　　但交通部体改法规司一位工作人员却告诉《法人》，养路费征收的依据——《中华人民共和国公路管理条例》是由国务院制定颁布的，同样具备法律效力。而且在国务院没有颁布具体的燃油税征收细则之前，只能按照这一条例执行。

　　修改后的《公路法》将养路“费”改为“税”，人们寄希望借此终结不合理的养路费征收方式。可是7年过去了，白纸黑字的法律条文并没有得到落实，有关部门也始终没有出台“费改税”的实施方案，依然沿袭老一套办法，一刀切地按月对每辆车征收养路费。交通部固守着养路费这片能带来巨大收益的围城，寸土不让。

　　养路费VS燃油税

　　开征燃油税的动议，始于1994年。海南省当年便开始取消养路费，开征燃油附加税。1997年，全国人大通过《公路法》，首次提出以“燃油附加费”替代养路费等，拟从1998年1月1日起实施。1998年10月，国务院提请全国人大审议的公路法修正案草案里，将“燃油附加费”改为“燃油税”。1999年10月31日，《公路法》修正案获得通过。

　　有关部门按照海南征收燃油附加费的思路，制订了燃油税初步方案。然而正要实施时，国际油价开始大幅上涨。“当时燃油税没有出台，很重要的因素就是油价过高” 知名财税专家、中国社科院财政与贸易经济研究所副所长高培勇告诉《法人》。

　　长期以来，燃油税开征时机还不成熟的公开理由是“油价太高”。汽车分析师钟师认为，燃油税什么时候推出，表面上看是取决于国际原油价格的高低，但归根到底是各个利益部门博弈的结果。他说，燃油税涉及的部门包括交通部、税务局，他们之间的利益分配很难；同时，燃油税的开征还涉及地方财政收入，地方和中央如何分配燃油税收入，也是个很大的问题。

　　但有知情人士向《法人》透露，2000年前后燃油税推出功亏一篑，与当时需要安置27万名路桥收费人员有很大关系。“那之前，税务部门提出要接收12万人，没料到一下子多出了15万人”。

　　几乎所有人都承认，实行燃油税改革，总体而言利大于弊。因为，它体现了公平原则，可以抑制公路乱收费，也可以在一定程度上引导民众节能，甚至可以解决屡禁不止、愈演愈烈的货运车辆严重超载问题。既然如此，明智的做法就是在经过缜密筹备之后，推出这项改革措施。事实上，海南也已进行了燃油税改革尝试，这无疑为全国推出这项改革措施提供了有益的经验教训。

　　周泽教授告诉《法人》，推行燃油税的最大阻力首先来自公路交通部门，因为费改税后，交通部门不仅失掉了一大块收入，最重要的是失掉了上路稽查的权力。 该部公路司一位官员日前表示，“我知道财政部一直在搞燃油税，但他们一直没征求过我们的意见”。这位官员说，燃油税的开征显然要涉及到养路费等，此外，开征燃油税还要涉及到通行费的取消，交通系统几十万路桥收费人员如何安置，也是个问题。

　　推行燃油税的第二大阻力来自地方政府。周教授认为，现在的养路费属于地方政府收入，改为燃油税后就会中央占大头；现有的路桥收费也是由公路监管部门来收取，其中相当一部分也会进入地方政府，而改成燃油税后，这笔钱将上缴国家财政。

　　养路费与燃油税博弈的背后隐藏的是中央与地方、各部门之间的众家利益纠葛。地方政府和一些部委为了保全自身利益而逆时而动行为在中国并非鲜见，但如果养路费和燃油税的问题一直这样没有结果的纠缠下去，势必对我国的汽车产业的发展带来不可估量的损失。

　　如果对一个法律条款的解释所带来的最终后果是“架空”这个法律条款的话，那这种解释肯定是有问题的

　　养路费与燃油税的法律纷争

　　◎文／黄 韬

　　燃油税还是养路费？这不是最近才出现的话题，但确实是一个至今还没有解决的问题。在我国，由于基本建设资金的长期欠缺，只能奉行“以费养路”的政策，因此缴纳公路养路费已经成了拥有车辆的单位或个人每年的一项固定支出。1987年颁布的《公路管理条例》明确规定了“拥有车辆的单位和个人，必须按照国家规定，向公路养护部门缴纳养路费。”然而，由于养路费的征收权被授予了各地方的交通主管部门，再加上我国始终都没有一部全国性的规范和制约行政收费权力的法律文件，所以在实际执行收费的过程中存在着大量的乱收费和不公平收费的现象。因此，早在十多年之前就有废除养路费征收，而以燃油税取而代之的政策建议，并且得到了决策部门的高度重视，也受到了学界和社会公众的广泛赞同。目前我国已经构建起了相对完善的税收立法和征管体制，燃油税的开征可以在一定程度上能够制止以往行政收费权大行其道而引发的各种乱象，从而保障公民的财产权，毕竟当前在我国做到“依法征税”要远比“依法收费”现实得多。

　　开征燃油税还有一个附带性的好处就是，可以通过税收杠杆的机制来达到节约使用能源的效果。因为缴纳燃油税数额的多少依据的是耗油量，因而出于经济利益的考虑，车主会选择能耗低的交通方式，要么是购买节能型车辆，要么是减少车辆的非必要使用，所以说燃油税的开征对于社会经济的可持续发展也是大有好处的。

　　“上书”全国人大

　　然而，这些毕竟只是理论上的论证，是否开征燃油税以及何时开征燃油税几乎已经成了一个可以随时引发激烈争论而又没有办法在短期内达成共识的命题。税收的问题不可避免地牵涉到国家立法权的行使。1997年，全国人大常委会通过了《公路法》，提出了要以“燃油附加费”替代公路养路费，然而这只是一个停留在纸面上而从未真正实施过的方案。1998年10月，国务院提请九届全国人大常委会第五次会议审议《公路法》修正案草案，该草案包含了开征燃油税的内容，然而在审议期间对于燃油税的各种反对意见一度占了上风，导致《公路法》修正案曾经先后两次未获表决通过，在新中国历史上这是继1987年《企业破产法》的立法受挫之后全国人大常委会再次否决一项立法草案，可见对于开征燃油税的意见分歧之严重。直到1999年10月31日，全国人大常委会第十二次会议才通过了《公路法》修正案，在第36条中规定了“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”

　　但立法的权威并不足以保证燃油税的“顺产”，养路费并未如人们所预料的那般淡出历史的舞台。1999年底通过的《公路法》修正案距离今天已接近七年了，但是“只听楼梯响，但不见人下楼”，我们依然没有等来燃油税的开征，养路费还是年复一年地照收不误，各地还频传收费创历史新高的“喜报”。又到了年底时分，国家交通部不久前下发了《关于印发2007年度全国公路养路费票据式样的通知》，这意味着明年全国公路的养路费将继续征收，燃油税的“出生”至少还要等一年。

　　于是，法律界已经通过各种方式对于养路费问题的久拖不决表达了不满。北京律师宋成军以车主的身份将北京市路政局诉至法院，要求法院确认征收养路费的具体行政行为违法，10月16日法院已正式受理此案。中国青年政治学院副教授周泽则以一个普通公民的身份向全国人大法工委法规备案审查室递交了一份法规审查建议书，就作为养路费征收依据的国务院及其下属部门颁布的行政法规和部门规章违反《中华人民共和国公路法》的问题进行审查。

　　认定公路交通主管部门收费行为违法的法理依据是“下位法服从上位法”的原则，也就是说在《公路法》修正案已于1999年通过之后，行政执法部门不应继续执行与之矛盾的行政法规或者部门规章，否则就构成了行政侵权。而公民向全国人大提起法规审查建议的依据则来源于《立法法》第90条的内容：“公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”在2004年5月，全国人大成立了隶属全国人大常委会法制工作委员会的法规审查备案室，专门负责法规的审查工作，接受公民和各类组织提出的审查建议。

　　《公路法》的解释之争

　　现在争论的一个根本性问题是在1999年《公路法》修正案出台之后，交通主管部门依照国务院的行政法规与部门规章继续征收养路费究竟合不合法？这其实就牵涉到如何解释《公路法》的第36条。该条款虽然规定了“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”，但同时又留了一个尾巴，即“具体实施办法和步骤由国务院规定”。就是这么一个授权性条款成为了坚持征收养路费的法理依据。

　　但我们要仔细看一下这样的授权条款，它并没有授权国务院来决定是否开征燃油税，而是先设定了大前提“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”，即设定新税种已得到最高立法机关的确认，国务院所应当做的是严格按照《公路法》制定具体的征税方案，包括税收管辖如何界定，税率定在什么样的水平，是中央税还是地方税等等。的确，《公路法》第36条并没有要求行政部门在法律生效之后立即开征燃油税，但非常明确地要求国务院“规定开征税收的实施办法和步骤”，这不能仅仅狭义地理解为法律对行政部门的授权，更要看到这是《公路法》为行政部门所设定的一项不可推却的责任和义务。遗憾的是，七年快过去了，至今我们都没有看到有任何有关实施《公路法》第36条的细则出台。

　　从法律解释的方法上来说，应当要坚持“有效解释”的原则。换句话说，应当认为一部法律中的每一个条款，甚至每一个词语都是包含了立法者的意图在内的，而不是可有可无的。如果认为《公路法》修正案出台近七年之后行政部门仍未制定和落实“费改税”方案的不作为举动是在法律授权范围之内的话，那《公路法》第36条又有何存在的价值呢？当初全国人大耗费大量人力、物力和时间去讨论甚至争论是否要征收燃油税又有何意义呢？如果对一个法律条款的解释所带来的最终后果是“架空”这个法律条款的话，那这种解释肯定是有问题的，因为当初立法者绝无可能把一个“软条款”塞进法律，好让执行者随意解释。这不符合历史真相，更有违“法治国家”和“有限政府”的社会目标。

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。