通往资本自由之路

　　文/ 秋风 独立学者

　　【内文导读】民间金融至多享有事实上的自由，但并不享有确获法律保障之自由，而后者才是真正的自由

　　自亚当·斯密以来，尽管多有反复，但经济学大体上坚持一个基本立场：自由带来效率，自由带来财富。

　　近些年来，美国若干信奉自由市场的机构编制了经济自由指数，用跨国的经验数据印证这一结论，说服公众相信自由对于一个国家之繁荣的重要性。其中最著名者有美国传统基金会与《华尔街日报》自1995年起联合编制的一年一度的《经济自由度指数》，美国学者James Gwartney and Robert Lawson等自1996年每年发布、世界多个自由市场研究传播机构同时出版的《世界的经济自由》。这些指数的编制当然都涉及到资本的自由度，比如，《经济自由度指数》十大类指标中有三类直接涉及到资本：资本流动与外商投资，银行业与金融，财产权。

　　不过，单独编制资本自由指数，中国学者可能是第一份。冯兴元、夏业良、朱恒鹏等学者组成课题组，最近完成了关于资本自由指数的研究。他们发展了一套指标体系，用来测量1999年到2004年间中国各省的资本自由指数。

　　根据他们的研究，这些年中，资本自由度最高的两个地方一直是广东和浙江。这个研究证实了人们的经验观察印象：经济最自由的地方，必然意味着资本最自由，因而其经济也最为繁荣。广东和浙江的繁荣正源于其相对较高的经济自由度，其中自然也包括较高的资本自由度。

　　但稍加分析即可看出，这种资本自由乃是一种制度之外的自由。

　　民间金融未入法眼

　　在广东、浙江等地，最有活力的企业是私人企业，控制性制度松动之后被释放出来的私人的企业家精神，乃是这些地区经济增长的基本动力。但人们都知道，长期以来，非公有企业、尤其是私人企业的产权——此即保有资本的自由——并未得到法律之平等保障，相反，人们对于自己的财产不能形成长远预期；私人企业也很少能够从国有银行那里获得资本——这是资本自由的另一个重要内容。冯兴元等人的报告《中国民营企业资本自由障碍研究报告》详尽地描述了私人企业所面临的资本自由匮乏状态。比如，银行向私人企业发放的贷款在银行的总信贷量中小到可以忽略不计。

　　这倒并不意味着私人企业就不能获得资本或者稳定地保有其资本。私人企业之迅速发展的历史与现实已足以说明，私人企业自发地找到了获得资本的渠道，此即民间自发形成的金融市场。这个市场的融资方式丰富多样，如民间借贷、合会、集体集资、票据贴现、商业信用、私人钱庄等等。正是这样的金融市场支持中国私人企业的迅速发展。

　　但是，政府的金融法律、法规对于这些民间金融形态基本未予规范。法律所规范的，大都是相对“现代的”金融形态，比如银行、证券公司等等。但这些显然并不是中国现实所存在的金融活动的全部。中国的整个经济、社会是二元的，存在一个由国家全面控制的现代经济部门，和一个国家纯粹作为现代化之工具的传统、以非国有为其主要产权形态的经济部门。也就是说，在国有的、现代化的金融形态之外，也存在着大量源远流长的民间自发的金融形态。而政府所制定之金融法规体系，其实只是调整那些相对现代(起码被认为、被希望是现代的)的金融机构的特别法规。民法规则也只是调整那些立法者认为比较“现代”的关系和事务。因此，他们冠以“民法”、冠以金融法规之名，但其实并非普遍的法律，而是一种特殊的立法。国家制定的成文法，在很大程度上只是在原有的民间习惯之外，又增添了一种特别法。尽管由于依靠国家机器而获得了绝对的优势地位，但它们却依然不是“普通的”。

　　话说回来，即使没有国家立法进行规范，民间自发的金融市场也始终在比较顺畅地进行。原因在于，民间自发的金融形态，透过无数人连续交易，自发地形成了足够完善的交易规则体系。这些规则详尽规定了当事人的权利、责任，对此，所有交易参与者都心知肚明。尽管其并未成文法，但却被人们认知，并遵守。此种地方性知识存在于相对封闭的社区中，依赖当地的社会机制，当事人之间自发地形成了比较有效的规则执行体系。

　　不过，政府的“法制”观念却是：凡是法律没有规定者，即属于不合法。而立法者在制定金融法规时，眼里只看到现代金融形态，以为那是唯一应当存在的金融形态，根本就没有考虑到民间金融。自90年代以来情形更为糟糕，立法者制定金融法规之意图就是维持国有的现代金融部门的垄断地位，因而明确地对民间金融予以行事打击。这授予了金融监管部门、地方政府以极大的权力。其结果是，民间金融参与者的预期被打乱，机会主义盛行。当事人对于传统规则的信仰之心被摧毁，运行了几百年的金融制度日趋粗鄙化。反过来，这又成了监管部门再度打击的绝好理由。

　　不管不等于享有自由

　　不过，通常情况下，地方政府对于这类民间金融活动采取一种“善意的疏忽”态度，也即，尽管按照法律、政策之规则，它们是不合法的，但地方政府并不急于整顿、取缔，而是听之任之。

　　原因不难理解。或许中央政府及其金融监管部门更关注控制金融风险，因而，更为积极地维护国有的、现代金融机构的垄断地位，而经常把民间金融视为“扰乱金融秩序”的活动——其实就是扰乱那个垄断性金融秩序。而且，他们看到垄断性金融机构大体上能够满足垄断性国有企业的金融需求，对于北京的决策者来说，这也就足够了。因此，对他们来说，整顿、取缔、打击民间金融不会有什么实际的损失。

　　但地方政府的立场却与此不同。地方政府官员考虑更多的是本地经济增长，而在地方层面上，增长的主体主要是中小私人企业，而这些企业是很难获得垄断性金融机构的资源的。在计划经济时代，这些金融机构是汲取本地金融资源的吸血管，在垄断性金融机构商业化之后，干脆就撤走了。因而，在地方层面上，经济增长所需要的金融服务，只能是由民间金融来供应。地方官员清楚地看到，活跃的民间金融有利于本地经济增长，而地方经济增长显然可以成为地方官员的政绩。

　　因此，通常情况下，处于监管最前方的地方政府不会严格地执行上边的法规、政策，过于严格地监管民间金融。而在目前的政治架构中，全国性政府没有自己的法律、政策执行体系，其执行完全依赖于各级地方政府，只要地方政府不执行，全国性政府的法律和政策就归于无效。

　　于是，民间金融就在过去一二十年的大多数时间享有一定、有时甚至是十分宽松的环境。其宽松度是健全法治下的金融机构所不能想象的，因为，全国性法律失效，地方则放任不管，民间金融几乎不受政府的任何监管。这一点可以解释，何以官方金融机构垄断的资源基本上在低效率、无效率的国有部门内部循环，但中国经济依然可以高速增长。

　　有学者正是据此断言，目前的官员政绩考核体系所引发的地方竞争增进了经济的“自由”。但在笔者看来，这恐怕不能算是自由。自由不仅意味着强制、尤其是来自政府的强制被控制在最低限度，也意味着在当事人需要的时候，政府能够用其强制力量对正当的权利人提供保护，比如，在发生纠纷时，当事人可以诉诸司法机构寻求公正的裁判。而这，显然是民间金融体系所无缘享受的。

　　地方当局的政策充其量是机会主义的，地方官员们明知这些活动按照全国性法律及最高监管当局的政策规定并不合法，但却最充分地运用了自己执行法律、政策的自由裁量权，对民间金融睁只眼闭只眼。这当然值得庆幸，但既然是名义上不合法的，则只要政府愿意，随时都可以对其予以整顿、取缔、打击。而在现有的政治架构中，官员的政绩考核是自上而下进行的，这一点决定了地方政府的放任不管是有限度的。在地方官员的算计中，若容忍民间金融的政治代价过高，比如，假如他预料到上级政府会指责本地社会不稳定，秩序混乱，那他就会毫不犹豫地选择打击。到了这个时候，民间金融没有任何庇护之所，因为，它在法律上就没有名分，甚至大众媒体也通常把它们塑造成违法乱纪、危害社会稳定的因素。

　　真自由要靠自己争取

　　在广东、浙江这些地方，民间自发的融资活动及民间金融组织所享有的，正是这种十分脆弱的自由。令人羡慕的随心所欲，其实恰恰表明了普遍的不自由。民间金融至多享有事实上的自由，但并不享有确获法律保障之自由，而后者才是真正的自由。

　　这其实是中国渐进转轨过程中的一种普遍现象：相比于任何国家，中国企业家的可选行为之范围要大得多，其中不少人甚至享有了特权。但是，他们的大多数可选行为其实都在法律之外。因而，每个人都有把柄捏在各级政府手中，只要政府需要或下定了决心，就随时可以找到充分的理由整治企业家，当下之房地产企业就处于这样的时期。此时，他们是不可能得到法律的保护的。

　　企业的资本保有自由，即产权保护，同样如此。通常情况下，地方企业为了追求本地经济增长，明智地选择不去骚扰私人企业的产权；那些在官员眼里有助于实现政绩最大化的企业，甚至可以在产权上获得特权，比如，政府可以出面帮助他们剥夺农民的土地或市民的房屋，让他们获得暴利，地方政府也可以随意对其免税。但是，只要上面的政治压力足够大，地方政府立刻就会变脸，而那些曾经获得照顾的企业的产权就立刻丧失任何保障，被政府随意处置。

　　因此，不管是对于转轨经济学还是企业家群体来说，现在要思考的最重要的问题是：这种半吊子的自由，有没有可能演进为法治下的自由、真正的资本自由？

　　既然自由与法治有关，那当然需要政府形成“法治之下的监管”理念，其中尤为重要的观念就是，法无明令禁止者民众即可自由进入，法律法规本身也需要接受理性的检验，立法者为了维持垄断而制定歧视性法规应被宣告为无效。具体说来，政府需要检讨现有金融管制法规，基于二元经济的现实，制定出能够包容民间金融的法规，赋予民间金融以合法地位。为此，立法者及金融监管当局应当放弃理性的自负和现代化崇拜，承认市场先于监管的基本事实。

　　不过，金融监管当局能否自觉地完成这种理念转变，实在令人怀疑。事实上，漫长的渐进改革已经让很多人不知道为了什么而改革了，在金融领域，过去若干年的体制改革已经没有多少体制改革的味道，市场化的价值取向越来越模糊。中石油、中石化上市之后石油行业的寡头垄断反而强化的前车之鉴也足以提醒人们，国有商业银行改为股份制上市，反而可能导致金融市场化改革的停顿甚至逆转。传统的国有金融巨头与国际寡头金融资本的力量联合，极有可能封杀任何可能促进金融市场放开的改革措施，金融监管当局很可能被挟持，采取种种措施维护这些表面看来已经商业化的国有控股银行的垄断地位。

　　在这种情况下，金融自由、资本自由就只能由那些希望享有自由的人和企业自己来争取。或许可以从两方面努力：一方面是民间金融自身强化内部监管，甚至可以尝试某种地域性的同业行会监管。控制了金融风险，就可以让地方政府放心地支持民间金融做大，从而有效抑制来自政治方面的风险。另一方面，民间金融及私人企业应当组织起来，游说各级立法机构和金融监管当局，促使其修改法律法规、调整政策，拓展民间金融的合法活动空间。垄断金融集团尽管享有接近政府之便，但民间金融却能够得到经济学家和舆论的支持。

　　这也正是这份资本自由指数研究的公共政策价值所在。它把资本自由的话题引入公共领域，并用客观的数据证明了，经济自由、资本自由对于经济增长对于社会繁荣如此重要，从而让让经济学家、让舆论在呼吁政府为民间金融开绿灯的时候有了更为有力的论据。而历史已经证明，理性终究会压倒利益，对于政府来说，究竟是相信经济学的理性，还是受制于垄断集团的利益，乃是对其公共性及明智的一个考验。

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