马奎升

　　党的十六届六中全会提出，要逐步扭转城乡发展差距扩大的趋势，并把扎实推进“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设作为当前和今后一个时期构建社会主义和谐社会的重要部署。建设社会主义新农村需要有大量资金的积累和再投入。新农村建设资金需求中的主要部分仍将由金融机构提供。由于农业的弱质性和资金的逐利性，在金融机构实行商业化经营的趋势下，农村金融机构支持 “三农”动力不足，服务弱化，难以满足社会主义新农村建设的需求。农业作为一种准公共物品，不太可能依靠纯粹的市场机制获得其需要的资源配置。政府运用财税手段，建立必要的利益补偿机制和激励机制，扭转农村经济主体在农村金融体制改革中的竞争劣势，对解决我国农村金融供给不足具有重要意义。

　　一、社会主义新农村建设中公共财政与农村金融的关系

　　(一)财政应成为金融支农的主要支撑者和推动者

　　我国农业生产力水平和农业经济的市场化程度较低，自我积累功能低下，积累效益较差，造成投入的资金不能较快地形成投资收益，投资主体投入的积极性遭到打击。在这种情况下，过度注重市场调节则必然导致农村资金的非农化问题。当市场机制失灵时，政府干预成为必然的选择。世界各国政府在发展市场经济的过程中，都提供巨额资金支持农业的发展，这也是基本符合世界贸易组织协议要求的重要支持手段。无论是政策性金融机构，还是其他金融机构提供的政策性贷款，虽然名义上归于“金融范畴”，但本质上是财政政策的一种职能体现和财政职能不断强化的产物，是从提高财政资金使用绩效、强化财政投融资的功能和目的考虑的。因此，应当确立公共财政的主导作用，通过财税政策支撑和推动农村金融服务于社会主义新农村建设。

　　在我国财政直接控制微观主体功能逐渐淡出的情况下，由于财政可支配资金的紧缺，在国家优先发展工业的思路影响下，各种支农政策及措施难以快速和完全落到实处。就短期的资金效益而言，农业金融支持的机会成本是高昂的，农业金融支持不足实际上是政府理性的一种体现。在这种情况下，现实中采取的一个妥协就是一部分支农业务直接转嫁给银行体系。事实上，目前我国农村政策性金融业务一部分资金是中央银行通过再贷款的方式提供的，农村基础金融服务的提供也是通过强制性的制度安排由农村信用社来承担的。随着市场经济发展，财政政策与货币政策的分工越来越明确。在市场化改革不断深入和金融机构追求商业化原则的前提下，政府应该在农村金融市场上优化定位，承担起金融支农的支撑者和推动者的责任，通过财税政策建立合理的利益补偿机制和制度，维护农村资金的完整性，调动投资主体的积极性，使有些农业项目投资的回报率能够基本达到全社会平均利润率水平，吸引金融机构直接投资。

　　(二)农村金融是财政支持新农村建设的有效通道

　　农村政策性金融应当是“准公共物品”，应是财政与金融手段的结合，属于政府提供公共产品的行为。与财政直接投资相比，以农村金融为通道，通过合理的财税政策把财政的补偿输导给农村经济，间接支持社会主义新农村建设，具有更高的资金运用效率。一是将财政资金采取农村金融机构贷款的方式，借款方需要还本付息，资金能够周转使用，可以减少政府直接投资的规模，并有利于规避道德风险，防止对政府资本的挥霍和浪费；二是通过财政贴息方式，可以有效增加金融机构的信贷意愿、改善贷款条件，增加信贷资金供给，能够利用较少的补贴支出推动数倍的农业贷款的投入，具有放大效应。三是通过税收优惠的方式，降低金融机构的营业费用，可以扶持偏远和落后地区农村金融机构的发展，既能增加农村信贷资金供给，又可保障这些地区的农民能够享受到便利的储蓄、汇兑、结算等基础金融服务。四是能够在客观上向其他投资者展示政府支持的意愿，拓展融资渠道，推动更多的投资进入农村和农业领域，即“虹吸效应”。

　　二、国外对农村金融的财税支持政策的特点

　　(一)支持路径多样化。各国政府对农村金融的支持，通常采取的有税收优惠、利差补贴、提供低息和无息贷款资金、债务担保和差别准备金等方式。美国的农村金融支持主要有三种渠道，一是通过免税、贴息、损失补贴、债务担保和差别准备金等政策提供信贷支持；二是财政直接向国家政策性银行注入有偿低息贷款。三是财政直接补贴农业。对农业保险，美国采取了私营保险公司经营保险、政府提供再保险的农业保险模式，并给予财税支持。1980年—1999年，美国联邦政府给农作物保险的财政补贴总额合计约150亿美元。法国对农业的补贴主要通过向农业信贷互助银行提供贴息贷款，农业信贷互助银行直接向农业经营者发放贴息贷款的方式实现。德国由国家财政每年拿出一定数量的资金用于农业贷款的贴息，农民可以获得低息贷款或直接的利息补贴。在一些州，利息补贴在支农支出中占相当大的比重，如布兰登堡州1997年支农支出中利息补贴为1.94亿马克，约占总支出的15%。

　　(二)融资渠道多元化。发达国家一般都有系统完整的农村政策金融体系，除商业金融和合作金融外，如美国农村政策性金融包括农民家计局、商品信贷公司、小企业管理局和农村电气化管理局等，服务对象明确，各自有明确的融资渠道，在资金运用方面趋向专业化。在资金来源方面，主要有政府资金、发行债券、向其他金融机构借款、吸收存款、邮政储蓄资金、向国外借款等方式。在资金运用渠道方面，主要通过政策性金融、商业金融、合作金融、担保基金等。日本的农林渔业金融公库，资金来源由3部分构成：一部分是由一般会计和产业特别会计历年所拨入的预算资金；一部分是向资金运用部、简易人寿保险及邮政年金等处的借入资金：还有一部分即为以贷款回收款为主体的自有资金。

　　(三)运营方式商业化。发达国家农业政策性金融多采取商业化运作的方式，并有完备的监督机制，防止引发道德风险。由于有政府的大力扶持，其资产质量一般是高于商业性金融机构的，有的还出现了较大的赢利。1999年，韩国产业银行(KDB)赢利达2120亿韩元，净利润1.84亿美元；日本政策投资银行(JDB)1998年总资产赢利率9.24%，自有资本赢利率为2.91%；德国复兴信贷银行(KFW)1998年净收入达到4.52亿马克。在一些国家，政策性金融机构具有相当大的独立自主权，在某些特殊情况下由政府承担不良债券或独立风险，如德国的复兴银行不同意贷款的项目，若政府坚持发放，则贷款风险由德国政府承担。

　　(四)法律体系完备化。目前，美、日等发达国家普遍建立了比较完善的农村金融法律体系，对农业政策性金融业的监管严密规范。如关于合作金融的有《合作金融法》，关于农业政策性金融的法律有美国的《农业信贷法》《农产品信贷公司特许法》，日本的《日本政策投资银行法》、《国民融资公库法》、《农林渔业金融公库法》等；关于农业信贷、信用保险的专门法律有农业信贷法、农业信用保证法、保险法等。美国还于1977年10月颁布了《社区再投资法案》(Community Reinvestment Act)，明确规定参加保险的联邦银行和存款机构有义务帮助支持其吸存业务所在社区的信贷和服务便利。2000年，受《社区再投资法》管辖的银行将其全部贷款的36%投放所属社区中低收入水平的家庭和借款人，而同期不受《社区再投资法》管辖的银行这一比例仅为29%。

　　(五)投向目标长远化。除保护农业和农民利益外，发达国家越来越关注农村可持续发展，投入大量资金和给予更优惠的政策。如荷兰政府与银行共同建立了“绿色投资基金”，主要通过免征个人所得税政策、许可证制度和金融鼓励政策，鼓励个人投入绿色基金、鼓励企业投入绿色项目、鼓励银行吸纳和使用绿色基金，形成了政府引导、银行操作、企业和个人共同参与的投融资体系。1995年至1999年该项基金投入自然保护和林业2.95亿欧元，投入有机农业2.27亿欧元。20世纪80年代，美国明尼苏达州拨款100万美元作为农业可持续发展贷款启动资金，用于可持续发展农业设备购置贷款。欧盟对冻结15%耕地面积的农业生产者，给予因停耕引起同期收入损失50%的补贴，对粗放经营者给予更优惠的补贴。1916年成立的美国农业信用系统，特别照顾年轻农场主，可以从每年的特殊计划中给这些人以好处，帮助年轻人尽快进入农业领域。

　　三、我国对农村金融的财税支持政策路径选择建议

　　在社会主义新农村建设中，制定支持农村金融的财税政策，必须与我国农村经济的特点、新农村建设的目标和进程相适应，科学界定农村“公共金融产品”和“私人金融产品”，并依此对支农资金进行重新整合，提高支农资金运用效率。可按照投入项目的外部性和市场失灵的程度区分。对农村基础设施建设、农村文化教育卫生、农村社会保障体系等仍由财政支出；对具有部分外部效应、一定程度的私人效应的产品，应综合运用向农村金融机构直接注入资金、财政贴息、税收优惠等方式，将一部分资金由农村金融机构进行商业化运作。同时，建立必要的资金运用绩效评价机制，对农村金融机构支农资金运用情况由财政部门与银监机构联合监管，保障国家支农政策意图向下传导，监控财政支农资金的使用效益。

　　(一)完善吸引资金回流农村的补偿机制

　　针对我国金融资金从农村流向城市的现象，可借鉴美国的经验，一方面，通过立法形式，制定和实施社区再投资方面的法律，明确在县及县以下设有经营性机构的银行类金融机构(包括商业银行、农村信用社、改革后的邮政储蓄银行等)，在保证资金安全的基础上，将经营性分支机构新增存款的一定比例用于支持当地经济发展；另一方面，国家对其承担的风险给予一定的收入补偿，鼓励金融机构承担一定的回馈义务，可在分账核算的前提下，对其农村金融业务可给予免征营业税、企业所得税的税收优惠政策。对邮政储蓄银行暂不具备放贷条件的地方，可通过邮政储蓄资金“协议存款”业务，允许邮政储蓄资金在银行和农村信用社以大额协议存款方式存放，接受协议存款的银行或农村信用社至少要将协议存款资金70%以上的部分投放农村，在一定期限内国家财政可给予一定的贴息支持。

　　(二)吸引国有商业银行扩大对农信贷投入的补偿机制

　　为促进金融机构增加农村贷款投入，可对县以下企业和农户提供贷款服务的金融机构，在实行分账核算后，以县为单位，区分不同地区的金融机构实行差别税率政策，可将减免税与存贷款比例挂钩，引导资金流向农村。对贫困地区免除所得税和营业税，其他地区免征营业税、所得税减半征收。金融机构享受税收优惠政策应与在当地的支农贷款投放实绩相结合，对支农贷款达到60%以上才能享受当地税收优惠政策。其中，对农户小额信贷由财政给予贴息，并可免交全部营业税和所得税。

　　(三)促进农村人力资源建设的政策建议

　　人力资源是第一资源。新农村建设离不开人力资源建设。长期以来，大量优质人力资源通过进城经商、打工、考学等渠道从农村向城市转移，有些经济发达地区的农村只剩下老弱病残务农，不利于农业现代化建设和农村的可持续发展。在进一步加大农村基础教育投入、发展农村义务教育的同时，应设计鼓励科技人才回归农业、回报农村和城市人才到农村创业的激励机制。可考虑设立农村青年创业专项贷款，对到农村创业青年科技人才给予低息贷款，政府给予贴息补偿和适当的风险担保，发挥他们经营、技术、信息等方面的优势，创新农业生产方式，推动农业现代化、产业化进程。从另一个角度考虑，农民中的“羊群效应”较为突出，通过科技人才的示范，比之单纯传授农业科技知识、鼓励农民提高文化素质，效果更为明显。另外，应扩大农村助学贷款扶持范围，可包括中、小学在内的所有助学内容，财政实行全额或部分贴息。助学贷款和农户小额信贷损失实行税前核销。

　　(四)发展生态农业的财税金融政策建议

　　我国人均农业资源稀缺，人均耕地面积约0.07公顷，相当于世界平均水平的1/3。由于耕地短缺，农业生产片面追求效率，大量使用化肥、农药，对生态环境的负面影响已经开始显现。我国对生态环境问题非常重视，国家财政已经投入大量资金，用于退耕还林还草和改造西部生态环境，但对生态农业的关注仍需要进一步重视和激励。由于生态农业的产出效率相对较低，我国也应采取一定的措施予以扶持和鼓励。参考荷兰“绿色投资基金”的做法，结合我国实际，可考虑由财政投入专项资金，并鼓励金融机构从树立良好的品牌形象的出发，筹集资金设立生态农业专项贷款，由环保部门对申请者进行审核后，由政策性金融机构或委托其他金融机构给予低息贷款，环保部门负责监督。对承包开发荒山荒地，发展林业的农户，也应纳入专项贷款的范围。同时，将资源税扩大到植物资源和动物资源，适当提高资源税种的税率来调整和引导资金流向，减少非纳税资源的肆意浪费和破坏，为经济单位创造平等竞争的环境，保护农民利益。

　　(五)对农村信用社的特殊财税补偿政策建议

　　考虑到农村信用社在农村金融中的核心作用，实际上承担了大部分农村地区的基础金融服务职能，以及农村信用社问题的特殊性，对农村信用社的支持将是今后较长一个时期内国家政策的必然选择。在税收方面，考虑到农村信用社合作性质以及农村金融经营成本偏高的因素，可对资不抵债的高风险和贫困县、乡(镇)的农村信用社可免征营业税；同时在目前减征营业税的基础上，可逐年降低税率，逐步达到免除营业税；现行改革试点税收政策适当延长，试点地区农村信用社所得税减免政策可再延长5年；对农村而言，征收存款利息个人所得税，在农村刺激消费的正效应不够明显，反而有时带来抑制农村经济的负效应，对县以下农村信用社存款作为社员存款，应视同股金，免缴利息个人所得税。在财政方面，对有利于经济结构调整的项目，降低贷款利率上浮的幅度，由财政部门给予贷款贴息；将农村信用社拆借给城市信用社用于保支付的资金形成的损失，以及原人民银行承诺对城市信用社改制为农村信用社弥补损失的资金，没有纳入改革资金扶持额度计算范围的，纳入改革试点央行资金扶持政策范围。另外，还应取消农村信用社在组织存款、办理结算和抵贷资产处置等方面的限制性规定，如住房公积金、养老保险基金和财政资金不能存入农村信用社等，允许农村信用社经营上市国债。

　　(六)支持农村保险发展的财税政策建议

　　农业保险的严重滞后，使得农业投资项目缺乏风险转移机制和风险分散渠道，影响了金融机构开展农村和农业贷款的积极性。而农村医疗保险体制的欠缺，使得农民在贷款增加生产性投入等方面顾虑重重。我国属于灾害比较严重的国家之一，种植业面临涝灾、旱灾、虫灾、飓风灾害等，养殖业面临着禽流感、口蹄疫等难以抗拒的自然灾害，经营农业保险风险巨大。因此，国家应建立支持农业生产保险、农村医疗保险的财税补偿机制。一是鼓励有条件的现有金融机构适度开展混业经营，投资或合资组建农业生产保险和农村医疗保险公司；鼓励已有保险公司扩大开展或开办新的农业保险业务。在分账核算的情况下，对涉及农业生产保险、农村医疗保险的部分可给予免征营业税、企业所得税的优惠政策。二是鼓励现有的农村金融服务机构利用其金融服务网络，代办保费收取、赔付等业务，对收取的代办费可给予免征营业税优惠。三是建立农业再保险体系，为农业保险提供超额损失再保险支持。由各级政府牵头，中央、省、市可分别建立农业保险基金，用于支付农业保险的补贴。四是探索建立信贷担保基金，由地方政府牵头，在县(市)和乡(镇)一级，由地方财政拿出一部分资金，其余可在当地企业及有条件的农民会员中募集，建立信贷担保基金，努力缓解农民贷款担保难的问题。

　　(作者系山东省潍坊市地方税务局党组书记、局长，研究员，兼任国家税务总局特约研究员、中央财经大学财经研究院特约研究员、山东财政学院财税与公共管理学院硕士研究生导师)

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