稳定的地方财源与有效的中央转移支付

　　樊纲 国民经济研究所所长

　　中国是一个大国，第一大政治关系其实就是中央和地方的关系。

　　这么一个大国，必须分权，必须地方化。中国两千年前是像欧洲一样的自治体，一些地方的公国，但是后来统一了，两千年前就统一了，因此中国有了两千年的中央集权制的历史，这比四十年、五十年的计划经济的传统更严重、更有持久性。同时中国又在走向市场化，市场化本身是一种分权化的体制，不可避免就要实行分权制。中国在过去60年的时间里面，也是经常在分权、收权、分权、收权这样的循环当中不断改变政治体制。而我们这二十几年的现状，是大量的分权已经实行了，同时又有一定的中央集权。现在的问题是怎么进一步改善中央和地方的关系，怎么使中央地方关系更有利于提供公共物品以履行政府的职责。

　　第一个问题，我想讲的是，我们要充分肯定中国的分权制和地方之间的竞争对中国改革发展的促进作用。现在一开中央地方研讨会，主题都是批判地方政府，我们一些媒体和学者，一讲这些问题都是地方政府不好。事实上，拥有一定自治权的地方政府对中国的发展起到了重要的作用。因为你要竞争，要增长，必须改进你的制度，必须在各种制度中选择最有利于经济增长的制度。分权制有利于发挥地方的积极性与创造性，实际上，在1980年代以后的很多改革都是地方创造出来的，中央把它适当的规范化，普及到全国，成为全国的改革措施。这当中，大家批判的GDP也起了重要的作用。我们注意到一个问题，现在地方政府很多的问题都是基础设施建设引起的，但是支出用于地方基础设施建设，也是提供公共品。这些硬件一样是公共品。完全忽视了其他的指标当然不对，但是并不能否认，GDP仍然是重要的。

　　我们仍然是一个贫困的落后的发展中国家，公共品的提供得取决于我们有没有收入，我们谈支出的时候要想想我们的收入在什么地方。过去忽视了其他的指标，这是我们要纠正的，但是并不能否认，在发展的初期，这些硬件的建设和收入的增长，是从中央到地方都要追求的。这个问题也不能怪地方，是中央要用这个指标考核。发展是硬道理，今后中国发展起来是硬道理，仍需要大力加强经济建设。过去忽视掉的很多东西，我们现在可以一步步改进。但是，在中央集权下进行分权制，是中国改革的一个特点，是中国的一种特殊结构，我觉得是值得认真研究的，它应该是一个有利的推动因素，而不是负面的因素。

　　这种集权制和分权制产生的问题是什么？

　　第一，我想是因为这种分权制不是一种所谓的联邦制，而是中央集权制下面的分权制。地方政府主要面对中央政府，主要的考核指标在中央手里面控制，官员升迁由中央政府来决定，在这种对上负责的机制中，地方的很多诉求，包括社会，包括环境，包括经济增长之外的很多东西，往往容易被忽视，很难在地方的利益制衡当中取得一个平衡。当然，我们也要看到，一些地方利益群体，他们的诉求可能更加偏离均衡发展，可能更加忽视环保，可能更加忽视社会公平，可能更加追求经济利益的增长。如何在这样一种体制下使得全国的公共目标和地方的利益相结合，这确实是我们要思考的问题。在中央和地方政府关系的改革当中，如何使地方政府更加受到地方利益的制约，受到地方各种民主机制的制约，这是我们在改革公共供给中的一个前提。

　　第二，这件事情跟政府本身有关。政府不像企业——企业可以很单纯，只有利润一个目标，它的政绩很好考核——政府一定是一个多元目标的工作体。政府可以分各个部门，但是各个部门的职能又可能是相互重叠的，因为都是提供公共品。所以对地方政府从上向下考核，或者从下向上考核(由民主机制来考核)，往往也需要多元的指标，但是很难量化，往往缩减为一些单一的考核，一定的时期就有了单一的GDP考核，容易产生偏差。如果没有更多的制衡，就容易产生单一的对上负责制和单一的目标机制。

　　第三，过去在我们的改革当中，确实具有过度市场化、过度私人化的问题。这是一般性的，从中央政府到地方政府。这可能与我们的历史背景相关。我们过去搞了计划经济，搞了完全由政府大包大揽的东西，一说市场化就觉得这些东西都要改革。上世纪80年代，公共品公私合作供给，这是世界改革的一个潮流。当时中国还没有改革公共品供给，就想一步跳到私有化的公共品供给。在西方，监狱、医疗、社保都可以私人供给，这都是一个社会潮流，但我们都没有经历过这些。从中央地方关系而言，就是责任下放地方，中央高层一级的政府不管了，好像这个问题就可以解决了。我们过去走的是另一个极端，全部是政府包，现在又容易走到另一个极端。

　　公共品确实需要政府的组织、参与，甚至像医疗、教育这样的准公共品，由于其质量和定价的问题很难解决，很大程度上需要作为公共品提供，这是过去忽视的。在中央地方关系的问题上，本来应该是全国性的公共物品，也放在地方去提供。这是现在中国最突出的问题。

　　现在要往前走，就不是简单地去批判过去怎么样了。我们要研究，在这个基础上我们怎么往下走，怎么改进现在的公共品的供给。需要研究一些具体的问题，原则现在应该都是比较清楚的，大家的取向也比较一致，要谈一些具体的问题。

　　我想得更多的是收入的问题。一说到公共品供给都说的是花钱，我们经济学者要想花钱有没有来源的问题。公共品有一个特点，一旦设立了这个制度，就要持续的提供，一代人、两代人、世世代代要提供下去。很多发展中国家想马上实行发达国家的社会福利制度，却忘记了自己的经济总量，导致了就业、经济停滞，反而陷入了陷阱。所以，我们要想的问题是我们怎么样持续地提供公共品。

　　宏观政策也是一种公共品，是为了整体创造稳定的财源。这两年地方政府靠卖地扩大财源，提高投资和扩大在社会方面的支出。地方政府现在的收入与预算方面的支出相比，大概只够现在一些公共服务供给的投入，很难再增长，发达地区好一点，中等和落后的地区要想改变吃饭财政都很难。财政外的收入就是卖地的收入，能不能从卖地的收入取一部分来搞这种公共福利的支出呢？很难，原因是卖地的收入不是稳定的收入。现在的一个想法是，要让地方政府从卖地的收入当中拿出一部分来作为一个基金，专门用于一个特定的用途，这当然是目前情况下的一个办法，但是不是一个稳定长期的办法，有待检验。

　　现在卖地也产生了很多的问题——宏观经济的膨胀及投资的膨胀。我们有一个重大的制度缺陷，没有财产税，没有以土地为对象的税种。我们的地方政府无法从现在已经建好的房子当中获取一个稳定的收入，没法从现在的居民当中获取一个稳定的收入，这导致了一系列的结果。第一个结果就是现在尽量卖地，以后有没有收入它不管，导致很多土地廉价地卖出去，效益很低。而我们买房子的人都知道

房价以后会涨，就拼命地买房子，于是产生了恶性循环，中央政府老得控制土地问题。因此，地方政府没有稳定的税源，没有随着人口的增长而自动稳定增长的一个税源，没有随着土地价格的提高、整个GDP的增长而稳定增长的一个税源，这就是一个问题。从这个角度来看，财产税或物业财产税实际上就是一个稳定的税源，它能够调节人们对土地的需求，对地方政府的建设冲动会起到很大的制约作用。

　　从公共品的供给来讲，由于这种税收与财产、居民、房产的数量相关，显然可以和公共品的供给相挂钩。这个税源是和私人品相对应的，有多少私人品就提供多少税收，这样会有一个稳定的比例关系。

　　这个问题也不是新的问题了，很多学者都提了这个问题，希望加紧在“

十一五”时期实施这个制度。当然，这个制度有很多的技术问题，最大的技术问题是得罪人，得罪现有的房产主，但是有一个中国经验可以解决这个问题，什么经验？就是“新人新办法，老人老办法”，“渐进式”地改革。以增量改革推动存量改革，也许需要一段时间，但在未来的历史长河中是很短的一瞬。早早推进这个改革，对于稳定我们的中央地方关系，对于改进我们的公共服务供给，必然有很大的作用。

　　来源：经济观察报网

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。