对养路费合法性之争的回应程序值得商榷

    王琳

　　在法学副教授周泽和律师宋成军等人以公民身份向全国人大常委会就养路费收取提出违法审查建议20余天之后，全国人大法工委和国务院法制办终于有了回应。23日下午，各门户网站都在显著位置挂出了《国务院法制办称燃油税出台前征收养路费合法》一文。

　　在多起公民上书违宪审查和违法审查均未得到权力机关的任何回应之后，全国人大法工委与国务院法制办能针对养路费征收的合法性质疑予以说明，这种姿态本身已是前所未有的进步。

　　然而，以一篇显属自问自答的《答记者问》作为回应或说明，在程序上却有多处瑕疵。

　　首先，全国人大常委会法工委不宜与国务院法制办就一项违法审查共同“答记者问”。一个是权力机关的下属机构，一个是行政机关的隶属部门，在就养路费的违法审查中，前者是法定的违法审查机构，后者却是被申请人。全国人大常委会法工委的职责正是要审查国务院关于继续征收养路费的相关法规是否合乎《公路法》的精神。这种审查，是一种独立于申请人与被申请人的审查。审查权与司法权一样，其本质是判断权。全国人大常委会法工委需要做的，就是对公民提请审查的内容进行调查和审议，并做独立的判断。当然，由被申请人提出答辩意见也应视为审查的必要程序，但无论如何，裁判者应清醒地认识到自己的职能与地位，不能与被申请人的身份混同。这道理，正如一个法官是绝不被允许与被告一起来回答记者的提问，以回应原告提出的诉求一样。在《国务院法制办称燃油税出台前征收养路费合法》一文中，对第一个继续征收养路费的法律依据这一关键问题的回应上，前面被置以“全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办公室负责人答”这一按语。我们不得不怀疑，难道这个答记者问是两家共同“沟通”之后所达成的共识？或者两家对这一问题上的看法本就高度一致，乃至答记者问时的措词也完全相同？而一个裁判者又是否能够在没有申请人参与的情况下，与被申请人单独进行“沟通”的？

　　其次，全国人大常委会法工委与国务院法制办均无权行使法律解释权。养路费争议的焦点在于对《公路法》第36条的理解。所谓“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”究竟《公路法》是授权国务院对“依法征税”制定“具体实施办法和步骤”？还是允许国务院“分步骤进行交通税费改革”，从而“在燃油税没有出台前，各地仍按照现行规定征收公路养路费等交通规费”就是“合法”？这需要法定的权威部门来进行解释。根据《立法法》第42条的规定，“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”全国人大常委会法工委只是全国人大常委会之下的一个职能机构，不能以自己的名义来对《公路法》进行法律解释。但作为违法审查的受理部门，法工委有权做出国务院的相关法规是否违法的判断。而全国人大常委会法工委却以审查机构的身份与作为被申请人的国务院下属的法制办来行法律解释之实，显属不当。至于国务院法制办，本就无法律解释权。当然，法制办也可以就公民对征收养路费的合法性质疑进行申辩，只是这种申辩仅仅是一种辩解，并无任何法律效力。

　　基于此，全国人大常委会法工委和国务院法制办在积极回应公民质疑上，虽然值得鼓励和褒扬，但“瑕不掩瑜”，于此番“答记者问”中的若干程序不当，也理应予以正视并加以避免，再遇到公民提请违宪审查或违法审查时，能回应得更好。

　　(作者系海南大学法学院副教授)

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