我国收费公路政策不会动摇

　　公路作为公共产品，使用人通过时应不应缴纳通行费？中国的收费公路政策将走向何方？日前，北京交通管理干部学院政法系主任、法学副教授张柱庭从法律制度、经济发展、社会进步三个方面分析认为——

　　●取消收费公路政策或改变其基本制度，国家将陷入巨大的“信赖危机”。

　　●公共财政难以全部负担不同层次的交通需求，因而需要收费公路。

　　●发达国家和地区有关公路收费的经验，值得借鉴。

　　●打着发展收费公路的幌子乱收费，是对收费公路政策的极大歪曲和损害。

　　在没有公路或者公路拥堵时，人们热切盼望能有一条快捷的公路以便顺畅通行，即便需要交点钱，也心甘情愿；但交了通行费，顺畅起来时，又心生怨言：走路也要交钱，公路还姓“公”吗？

　　收费公路就是在这种期盼和抱怨中走过了二十多个年头。究竟应该怎样分析、评判我国的收费公路政策呢？

　　收费公路政策不动摇是法治建设的必然要求

　　政策是法律的基础，是制定法律的指导思想；法律则是政策的国家意志化和实施保障。

　　(一)收费公路政策有法可依

　　我国收费公路政策是借鉴发达国家经验后，在上世纪八十年代在广东率先采用的，之后很快被写入法律，主要表现在：

　　全国人大常委会于上世纪七八十年代通过的《中外合资经营企业法》、《外资企业法》和《中外合作经营企业法》为外资进入中国取得合法主体资格奠定了基础并成为保障。吸收外商投资建设经营收费公路的政策，是在这三个法律的框架下产生和发展的。公路建设一直被列在上世纪八十年代和九十年代国家公布的鼓励外资投资建设的项目中。

　　1998年1月1日，全国人大常委会通过并实施《公路法》，在第六章第58条明确了“国家允许依法设立，同时进行数量控制”的收费公路建设的基本原则；第59条又进一步明确：“符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：(一)由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；(二)由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路；(三)由国内外经济组织依法投资建成的公路。”

　　《公路法》不仅规定了投资收费公路的项目，而且明确了经营性和非经营性车辆通行费的种类，特别是将收费公路的投资主体扩大到了“国内外经济组织”，这就为收费公路拓展了生存和发展空间。

　　根据《公路法》第68条“收费公路的具体管理办法，由国务院依照本法制定”的授权，国务院于2004年11月1日颁布实施了《收费公路管理条例》。这是一部比较系统的专门管理收费公路的行政法规。

　　(二)收费公路政策受到法律保护

　　有人认为，《中外合资经营企业法》等三部涉外企业法没有直接规定可以投资收费公路项目，况且它仅适用于涉外投资。还有人认为，《公路法》是一部行业法，有部门利益的痕迹，应该修改。还有人认为，我国的收费公路够多了，不应再发展了。

　　对此可以有多种解释：可以理解为全部否定收费公路政策，也可以理解为肯定收费公路政策的方向和基本制度而调整其中不合理的部分内容。前者涉及到《公路法》第六章的废除，后者则有的涉及法律的修改、有的不涉及法律的修改。如果仅在法律范围内进行政策调整而不涉及法律的修改，实际上有关部门近几年来为了执行好这项政策一直在努力适应法律的要求，这恰恰是准确执行法律的措施。如果修改法律，我们必须注意以下两方面的问题：

　　第一，法律不是一成不变的，可以修改，而且应该在相对稳定的基础上不断完善，但其修改必须按照《宪法》和《立法法》规定的程序进行。《公路法》修改权属于全国人大常委会，而不属于哪个地方人大常委会或地方政府，更不可能属于某个团体或个体。

　　第二，随着社会的发展，强调动态的法治已经超越了静态的法制，因为徒法不足以执行。《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《中外合作经营企业法》和《公路法》的生命力在于已经出现了一批依法批准的收费公路。如果废除《公路法》第六章或者改变其基本制度的话，国家将陷入巨大的“信赖危机”。2004年7月1日起实施的《行政许可法》第8条规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”，这要求政府必须讲诚信，即“信赖保护原则”。补偿制度的建立，使得动摇收费公路政策的代价巨大。

　　因此，收费公路政策不动摇是我国法治建设的必然要求。

　　收费公路政策不动摇是经济建设的必然要求

　　收费公路政策的动摇与否，表面上看是个法律问题，本质上看是个经济问题。

　　有一种观点认为，公路是公共产品，应当全部由政府投资建设，而不应向银行贷款或者由企业投资经营，因为这样做的代价最终都要由老百姓来负担。这成为一些人质疑收费公路政策的经济学依据。但是这一观点不太符合中国国情。

　　(一)公共财政难以全部负担公路建设和管养资金

　　政府的资金来源于纳税人，并应用于纳税人的公共事务，这是公共财政的负担理论。公共财政负担的前提是公共财政有足够的支付能力。

　　中国公路建设每年需要资金约5000多亿元，而公共财政支付(包括车辆购置税、养路费等政府性基金)大约只能满足其中的50%至60%，巨大的缺口需要政府向银行贷款或者由国内外经济组织投资。

　　同时，我们看到，高度发达的西方国家依然存在着收费公路，而且日本、法国等国家还在把政府的收费公路转让给民营企业经营，这是由于这些国家的公共财政难以保证巨额的、不间断的公路养护和管理费用。发达国家尚且如此，我们这样的发展中国家由公共财政全部负担公路建设和管养资金就更加困难了。

　　一边是老百姓的出行需求，一边是巨大的资金缺口，因此，收费公路在中国的存在实在是无奈的选择。

　　(二)公共财政难以全部负担不同层次的交通需求

　　衣食住行是人类的四大基本需求，公共财政只满足人们的基本需求，而不是各个层次的需求。

　　交通的构成要素是人、车、路、枢纽站，除人作为交通的主体外，车、路、枢纽站都是多层次、多等级的，公共财政补贴哪个层次呢？公共财政补贴基本的公共出行无可非议，但用公共财政去满足高层次的交通需求，显然是不可能的。

　　2004年7月16日出台的《国务院关于投资体制改革的决定》再次明确规定“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”和“鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设”的原则。在《政府核准的投资项目目录》中，“公路”名列其中。这里“经营性的公益事业、基础设施项目”的规定，已经回答了公路这一“公共产品”作为公益事业、基础设施项目，可以具有“经营”性质，并与“经营性”不矛盾。

　　(三)收费公路是改革开放的标志

　　改革开放是国家既定的经济政策。交通基础设施是国家鼓励外商投资的项目，最早出现收费公路的广东也成了对外开放的窗口。允许民间资本投资交通基础设施，也是搞活国内经济的一个象征。因此，收费公路政策不动摇，是改革开放国策不动摇的一个组成部分。

　　同时我们还必须注意到，公路建设对经济发展具有很强的拉动作用，这在1988年和1999年，中国公路建设拉动内需、有效带动上下游产业发展的实践中已经得到了印证。

　　收费公路政策不动摇是社会发展的必然要求

　　随着社会的发展，交通的安全和畅通已成为世界性难题；汽车带给社会的能源危机和废气，也已引起各界的关注。在尝试了各种方式后，许多国家又运用起了收费的破解方法。

　　(一)收费是为了实现社会公平

　　在讨论公路作为公共产品是否应该收费时，有必要关注一下太平洋彼岸的美国。美国有8万多公里的高速公路，这些公路几乎都是由政府投资修建的，但几乎都在收费。社会学家的理由是，高速公路是政府用纳税人的钱建成的，没有用路的人出资了但没有使用，实际上是用路的人占用了没有用路人的资金，这显然是不公平的。为了实现社会公平，应当让用路的人付一些费用。

　　这对我们有很大的启示：中国的公路如果全部用财政支付来建设和管养的话，事实上仅仅是为有车的人提供了“公共产品”，而不是为所有的社会成员所服务。当然这种收费的价格是低廉的。

　　(二)收费是为了交通安全

　　在讨论公路作为公共产品是否应该收费时，还必须关注一下欧洲大陆的一些国家。在欧洲每50至100公里的高速公路就有一个收费站；原来不收费的一些隧道，现在也在收费。交通安全专家的理由是，设置收费站是必要的，因为到这里后司机必须减速并提高注意力。

　　这对我们也有很大的启示：中国是交通安全形势最严峻的国家之一，在容易发生交通事故的地方设置收费站可能是有利的。当然这种收费的价格也是低廉的。

　　(三)收费是为了交通畅通

　　在讨论公路作为公共产品是否应该收费时，必须再次关注一下欧洲大陆的一些国家，在欧洲一些古老的城市，入城必须在收费站缴纳一笔拥堵费。而在我国的特别行政区——香港，那里原来由商业资本修建的收费隧道，在收费期满政府收回后，不仅继续收费而且收费价格还在提高。他们的理由是，设置收费站收取拥堵费、通行费是必要的，因为要让市民知道出行是有成本的，以此来减少无效交通，保证有效交通的畅通。

　　虽然我们目前的收费公路政策基础仍然停留在投资回报的商业领域，但随着中国社会的发展，交通安全和畅通也已成为社会问题，发达国家和地区所采取的包括对公路收费的经验，我们应当予以提早研究，不能“亡羊”再“补牢”。

　　收费公路政策不动摇必须坚决制止乱收费

　　收费公路政策使中国的公路建设驶入了快车道，经济社会发展从中受益匪浅。但在快速发展中，极个别地区的确出现了一些对收费公路政策有害的不和谐因素。

　　(一)打着发展收费公路的幌子乱收费，极大地歪曲和损害了收费公路政策

　　一些地方打着发展收费公路的幌子，把不符合《公路法》规定的技术等级和规模的公路纳入到收费范围；把不符合《公路法》规定的投资来源纳入收费范围；把收费期限采用种种方法予以延长；违规转让收费公路收费权益、广告经营权益和服务区经营权益；代收或者加收不合理费用等等。这些行为是对收费公路政策的极大歪曲和损害。

　　(二)执行收费公路政策，维护收费公路政策

　　收费公路政策不动摇，必须严格执行收费公路政策，维护收费公路政策。

　　首先应当认真贯彻执行《公路法》第58条第1款“国家对收费公路的数量进行控制”的规定，对收费公路的数量从中央到各省(自治区、直辖市)，从市到县都应当有数量上的控制。

　　其次应当认真贯彻执行《公路法》第58条第2款“除本法第59条规定可以收取车辆通行费的公路外，禁止任何公路收取车辆通行费”的规定，坚决制止乱收费现象。

　　再次，收费公路经营管理者应当努力提高服务标准，树立良好的社会形象。

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