投资驱动型国家战略的转变

　　李军杰/国家发改委经济研究所博士

　　在“二次调控”进行得如火如荼的时候，中央与地方之间关系正在悄然变化：先是实施国家土地监察制度，向全国分派9个土地监察局；后是环保总局向全国派出11个常设执法监督机构；此外，1994年财税体制改革下放给地方政府的土地出让金也被纳入了预算内，拟从资金上约束地方政府“卖地生财”的冲动。种种迹象表明，1978年以来“放权让利”式改革思路正在发生改变，中央政府正在收紧控制之手。

　　这里一个至为关键的是国家“追赶”战略问题。建国以来，我国一直处于传统发展经济学意义上的“赶超”阶段，先是在计划经济体制下中央政府主导的投资追赶，后是改革开放后在“放权让利”的大思路下利用和依靠地方政府的积极性和分散创新智慧进行追赶，始终没有摆脱投资驱动型的路子。这种战略的核心特征是由政府利用行政动员的高效率替代市场配置资源，通过快速的投资驱动，达到国家之间的赶超目的。无论是由中央政府主导还是由地方政府主导的“赶超”，实际上都存在一个本质缺陷，即政府与市场之间的界限是模糊不清的，主要表现在两个方面：政府出于追赶目的直接或间接进行竞争性投资；政府利用产权界定模糊的资源(如农村土地集体产权)打着“经营城市”的旗号大肆进行城市化扩张。因此，要处理好政府之间(无论是纵向的还是横向的)关系问题，首先必须处理好政府与市场之间的关系问题。

　　政府与市场之间的关系实际上是一个排他性产权的界定问题。如果产权问题没有解决好，政府间问题不可能得到有效的解决。在一个相对“软化”的产权制度环境中，所谓的集权与分权，实际上只是决定了谁(是中央政府还是地方政府)有权力来配置本应由市场自发配置的那部分资源；而所谓的政府之间竞争也只能是加剧对“公地”资源的攫取和滥用。因此，必须首先“硬化”产权制度环境，划清政府与市场之间的界限，然后再来规范政府间关系，这也是转变政府职能(由“建设型”向“服务型”转变)和经济增长方式(由“投资驱动型”向“内需拉动型”)转变的制度性前提条件。

　　结合当前的调控形势和中央派出执法机构增多的迹象，能够做出这样一个历史性判断：中国已经处于渐进式改革路径的战略性拐点。这一拐点实际上就是由“放权让利式”改革方式转向以明晰产权、“硬化”产权制度环境为主的改革方式的历史转折点，其标志是政府通过投资驱动经济高速增长的国家追赶战略逐步历史性淡出。从这个角度看，《物权法》的出台具有特殊的历史意义和现实意义。从地方政府手中上缴的权利不应该重新交回中央政府有关部门手中，而是应通过明晰产权的方式直接界定给市场，由此中国将进入制度变迁的新阶段：即伴随着排他性产权的日益清晰，制度创新的主体由政府过渡为市场微观主体。

　　值得注意的是，中西部相对落后地区的制度演进是逐步“嬗变”还是人为“突变”，对此要采取谨慎态度。尽管东部沿海地区地方政府通过投资快速驱动经济增长的历史性任务已基本完成，但是中西部某些落后地区才刚刚起步。从最近几年的经济发展态势看，我国不但存在产业由东向西进行梯度转移的问题，在观念和政府行为模式上也存在梯次传播和学习的过程，因此处理中央与地方之间的关系既不能搞全国性的“一刀切”，也不能因为迁就部分落后地区而人为容忍重演已“过时”的制度变迁模式。可行的做法是通过西部大开发和

中部崛起战略，由国家从政策和财政投向上向中西部地区倾斜，重点是基础设施建设，而在发展理念以及中央与地方关系的处理上，中西部要做一些必要跨越和提前对接。

　　政府投资驱动型追赶战略的结束，并不意味着国家追赶战略的结束，而是标志着国家战略的转型。对此，国家“

十一五”规划有明确的表述：“立足增强自主创新能力推动发展，把增强自主创新能力作为国家战略，促使经济增长由主要依靠资金和物质要素投入带动向主要依靠科技进步和人力资本带动转变”。

　　当建立在排他性产权基础上的微观主体成为制度变迁的“第一行动集团”时，我国的制度变迁方式最终会向与市场经济内在要求相一致的需求诱致性方向转变。在这种模式下，市场成为制度变迁的主导驱动力，中央与地方政府完全在公共服务的框架内通过法律调整财权和事权，这才是历史发展的方向。

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