中国的城市化进程与可持续发展

　　-　本刊记者 林铁钢

　　记者：全面协调可持续发展是科学发展观的基本要求，我们注意到，您近期指出“促进城市化健康发展是我国实现可持续发展战略、构建社会主义和谐社会的重要工作内容”。那么，能否请您阐述一下我们应如何看待可持续发展与中国城市化之间的相关关系？

　　蒋正华：世界经济正在经历着重大转变，人口、资源、环境等问题日益成为关系到人类经济发展和社会文明进程的重大因素。可持续发展问题已被提到了世界各国首脑桌前，并成为影响国家战略决策的基本要素。近年来，党中央高瞻远瞩，提出了构建社会主义和谐社会、发展节约型经济等一系列重大发展战略，在这样的大背景下，促进城市化健康发展成为我国实现可持续发展战略、构建社会主义和谐社会的重要工作内容。

　　可持续发展思想由环境问题而提出，见诸国际文件则开始于1972年斯德哥尔摩世界环境大会。国际上关于可持续发展的定义很多，至今尚无一致公认的界定。1987年世界环境与发展委员会发布的长篇报告《我们共同的未来》中作出的解释是，可持续发展为“既满足当代人需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。这一定义内容比较含糊，各方面可以按自己的认识加以解释，被各界广泛引用。一般认为，可持续发展意味着社会、经济、资源和环境保护协调发展，既要达到发展经济的目的，又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然资源和环境，使子孙后代能够永续发展和安居乐业。

　　我国对“可持续发展”问题极为重视。早在20世纪70年代，我们党和政府就从人口多、耕地少、人均资源短缺、地区发展不平衡，经济、技术基础比较薄弱，面临资源、环境和人口等多重压力的具体国情出发，制定了计划生育和保护环境、促进经济与环境协调发展的基本国策，并取得了显著成效。在可持续发展理论系统中，有两个核心内容，一是保护自然资源，二是保护生态环境。营建健康城市是保护资源、保护环境的有效措施，也是发展节约型经济、推动城市经济社会健康发展的重要战略举措。城市化是各国发展的总趋势，是社会生产力发展的客观要求和必然结果。

　　中国城市化发展水平滞后于经济社会发展水平与工业化发展水平这种局面，已经成为严重制约我国综合实力提高与国家竞争力增强的“巨大瓶颈”。未来20年是中国社会经济发展的战略机遇时期，大力推进中国的城市化，尤其是寻求城市化战略的进一步提升，缓解长期以来制约中国社会公平的二元结构矛盾，既是全面建设小康社会、实现现代化的历史要求，又是有效解除中国经济社会约束“瓶颈”，保障中国经济社会快速、持续和健康发展的重大战略举措。

　　自1978年改革开放以来，中国城市迅速发展，小城镇迅速崛起，在此期间中国城市化发展速度是同期世界城市化平均速度的2倍左右。中国政府已将“城市化战略”列入发展规划，作为21世纪中国实施迈向现代化第三步走的重大措施之一。未来20年是中国社会经济发展的关键战略机遇期，随着国民经济持续增长、国家综合实力加强、国民经济总量增大、产业结构升级、科技水平提高、国际竞争力增强和信息化的实现，中国城市快速扩展和城市促进现代化的进程也将保持强劲的势头。

　　在新世纪之初要完成全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的伟大战略任务，加快中国的城市化进程是发挥城市中心作用、提高经济效率的必由之路，也是消除二元结构实现社会公平的必由之路。2001年诺贝尔经济学奖获奖者斯蒂格利茨认为新世纪对于中国有三大挑战，居于首位的就是中国的城市化，他提出“中国的城市化将是区域经济增长的火车头，并产生最重要的经济利益”，这种认识是符合实际的。与发达国家相比，目前中国城市化程度仍然落后。据世界银行统计，1995年，高收入国家的城市化水平为 75%，中等收入国家为60%，低收入国家只有28%。同期，中国城市化水平为30%，与低收入国家相近，低于中等收入国家30个百分点，与高收入国家的水平相差更远。城市化与工业化相互促进，协调发展，是世界上许多国家实现现代化的基本经验。工业化与城市化的这种相关性，在工业化由初期向中期迈进的加速时期表现得尤为明显。要把中国这样一个农村人口占多数的国家建设成为现代化强国，没有城市化的大发展是不可想像的。同时，城市化的推进，可以为产业结构的调整升级创造广阔的发展空间，成为国家经济全面、协调、可持续发展的一大动力。

　　记者：目前，我国城市化发展比较迅速，但也面临着许多问题和挑战，您认为，我们应该如何在城市化发展中贯彻可持续发展的思想？

　　蒋正华：城市化的迅速发展给我国经济带来巨大活力，工业飞速发展，GDP总量高速增长。但同时快速的城市化也给城市环境、经济和社会带来许多方面的困难。近年来，我国发展中出现了环境污染严重,生态恶化；资源短缺；农村基础设施建设严重滞后；农村要素过度向城市转移，农村现代化发展缓慢等一系列问题。这些矛盾的凸现促使我们在城市化发展中必须予以高度重视并采取积极的应对措施，应确保城市化的可持续发展，用城市化带动全国经济社会的可持续发展。

　　目前，我国地区发展很不平衡，城市化水平相差很大，城市化模式与经济、社会发展模式一样，有着不同的特点。在浙江，城市化是分散型，县域经济各具特色，强县林立；在江苏、山东则形成板块型，有明显的强势城市群；在广东，城市带优势明显，正在形成大珠江三角区，外向型特色鲜明；在环渤海地区，因北京与天津两大直辖市的带动，许多国际机构、跨国公司均在此设立了总部或办事机构，显现特殊的区位、行政优势；在东北和西部，正在逐步形成地区性的经济、社会中心，资源、人才优势刚刚显现，多项国债项目正在有力推动这些地区发展。因此，要从国情出发，坚持大中小城市与小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路，在经济社会发展中不断提高城镇化水平。

　　在21世纪的前半叶，中国城市化进程将不可避免地遭遇到一系列重大挑战。要实现经济发展的各项指标，并在2050年之前使中国城市化率从现在的36%提高到70% 左右，这就意味着每年城市化率平均约增加近1个百分点(即每年约1200万人从乡村转移到城市)，国家为此将付出巨大的城市化成本，经济形态和社会结构也将受到巨大的影响。在加速推进的中国城市化过程中，以下的挑战是我们必须面对的：

　　第一，化解人口三大高峰(即人口总量、劳动就业人口总量、老龄人口总量)相继来临对中国城市化的压力：改善城市的发展环境，增加就业机会，完善社会保障体系，解决老龄化社会引发的一系列社会、经济问题，以及提高人的素质和创造能力等，都是我们面临的复杂任务。

　　第二，消除能源和自然资源的超常规利用对中国城市化的压力：从现在起到2050 年之间，中国城市要全面达到资源和能源消耗“零增长”和“负增长”的要求，要实现联合国提出城市“四倍跃进”的目标(即能源消费总量在2000年的水平上降低一半，而GDP要在2000年的基础上增加一倍)，对城市管理水平、科技发展、决策能力提出更高的要求(最近几年能源弹性系数上升，已有数年大于或近于1)。

　　第三，加速城市生态环境“倒U型曲线” 的右侧逆转：中国城市的生态环境(大气环境、水环境、固体废弃物环境、社区环境和居室环境)目前仍然处于局部改善，整体恶化的状态。在新的世纪中，必须迅速扭转城市仍然处于“环境库兹涅茨倒U型曲线”的左侧态势，加速通过临界顶点并转向生态环境总体变优的右侧。

　　第四，提高城市基础设施建设的速度和质量：城市化是经济、社会发展的结合，城市化也将促进经济社会发展，城市政府的重要责任之一就是建设好发展环境。经济全球化趋势与科技迅猛发展的形势加强了对城市基础设施的要求。只有基础设施的健全与完善，城市才能成为国家新一轮财富集聚的经济增长点。

　　第五，实现不同地区和城乡之间的共同富裕：我国城市化的基本内容之一应当是促进实现社会公平。新世纪中如何实现区域之间和城乡之间的发展平衡，最终达到改变社会的二元结构、实现国家全体公民的共同富裕，是一项艰巨而重大的任务。

　　所有这些，都将是城市化过程中必须面对的。只有在实现城市现代化的进程中采取适当的对策，才能有效地实现可持续的城市化。

　　立足我国当前现实，要实现我国城市化的可持续发展，我认为，应重点考虑以下几个问题：

　　第一，注重发展循环经济。循环经济是实现可持续发展的一条新的途径，其本质是开拓不同于传统线性经济的生态经济，倡导与环境和谐的经济发展模式。它要求把经济活动组织成“资源-产品-再生资源”的反馈式流程，其特征是低开采、高利用、低排放。循环经济为工业化以来的传统经济转向可持续发展的经济提供了战略性的理论范式，可以从根本上消除长期以来环境与发展之间的尖锐冲突。

　　由于循环经济在美国、德国以及日本等国家取得巨大的成功，以资源节约、实现环境友好和可持续发展为特征的循环经济模式受到世界各国的关注并纷纷采取相应的举措以增强经济可持续发展的能力。我国政府也非常重视发展循环经济问题，中共十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》已明确指出，我国要转变经济增长方式，发展循环经济，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。

　　第二，要建立公共服务型政府。由于体制和政策方面的原因，当前各级政府在推进城市化发展中有单纯追求发展速度的倾向，相对忽视城市化的可持续性，往往造成城市产业结构不合理，环境污染严重，资源消耗过多，农村发展严重滞后。要克服政府的这种倾向，最重要的是合理定位政府职能，使政府向公共服务型转变。公共服务型政府就是提供私人和社会团体无力或不愿提供的，却又与其公共利益相关的非排他性服务的政府。政府必须将主要的精力和财力投入到城市化的可持续发展和国民经济的可持续发展上来，加大环境保护和污染治理力度，制定相应的政策措施引导和规范市场主体的经济行为，发展生态经济，防止短期化的发展战略。

　　就我国现实而言，要加快建设公共服务型政府，最具实质性的行动步骤是大力推进政府改革。实现由“经济建设型政府”向“公共服务型政府”转变的主要任务，要做到以下几个方面：一是要确立社会目标优先于经济目标的原则，加快完善政府的社会公共管理职能。二是改革投资型财政体制，加快建立公共型财政体制，构建政府履行公共服务职能的制度基础。三是适应开放社会和履行公共职能的要求，从封闭型的行政体制向公开、透明的行政体制转变。公开政务、公开政情是政府有效履行公共服务职能的重要保障。四是从行政控制型体制向依法行政型体制转变，真正实现法治政府，加快公共服务的相关立法。五是从条、块分割的行政体制向统一、协调的行政体制转变，真正建立高效政府。

　　第三，要推进社会公正和构建和谐社会。中共十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出了构建社会主义和谐社会的总要求：民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。传统的城乡二元结构从制度上将农村人口排斥在工业化和城市化过程之外，无疑是完全有悖于构建和谐社会和社会公正的基本涵义的。改革以后广大农民逐步获得了向工业转移和向城市流动的机会，这不仅构成了我国经济快速增长的基础性支撑，并且在一定程度上推进着我国社会公正的不断发展。

　　但就当前现实看，在经济高速增长的同时，由于城乡差距和区域失衡已经发展到十分严重的地步，各种经济和社会矛盾的全面显现已成为需要引起高度关注的严峻现实。从实质看，推进城市化的目标之一就是要合理调整城乡的发展，让农村居民拥有进入城市平等享受城市文明的机会，使农村现代化可能在城市化带动作用下加快发展。因此，科学合理的城市化本身就是缩小城乡差距，构建城乡和谐社会的重要途径。

　　从推进社会公正和构建和谐社会的内在要求出发，当前我国城市化的推进必须进一步深化改革，消除一切针对进城农民的歧视性政策；完善土地征用制度，让农民能够凭借土地权利实际参与并分享城市化的利益；全面强化教育和培训，大幅度提高进城农民的就业竞争能力；同时，构建完善的社会保障体系，从根本上解决进城农民的后顾之忧。

　　记者：就目前我国发展的现状来看，我们在走城市化发展道路上还有哪些值得注意的问题？

　　蒋正华：我国已经保持了长期的高速经济增长。在全面建设小康社会的关键时期，实施城市反哺农村，工业支持农业是解决好城乡二元结构，缩小城乡差别的战略性决策，具有历史性意义。一些经济发达的国家中，经过上百年的城市化过程，凭借着丰富的土地资源，才开始对农业发展给予支持。中国人口多，土地少，资源相对缺乏，又处在发展的初期，实现城乡协调发展自然会遇到许多困难，需要进行科学、周密的分析，深入细致的策划，统一认识，统一行动。综观世界各国的城市化过程，有成功的经验，也有失败的教训。成功的城市化各有其不同的经济社会基础和历史环境条件，共同的特点是抓住机遇，趁势而上，建立适应本国条件的体制和机制。失败的城市化也有共同的特点，那就是盲目扩大

城市规划，在城市边缘形成对比鲜明的贫富差别，经济发展失衡，社会生活失序。中国是一个人口数量大国，在进一步发展中，必须加大对提高人口素质的投入，以转变成为一个人力资源强国，这是进一步实现经济结构调整，经济效益提高的有力支撑。根据中国的特点，经济发展中加强农业的基础性地位和发挥工业的关键性作用都是根本性的问题。中国农村每名劳动力平均耕地只有5亩左右，不到世界人均耕地最少的日本平均劳动力耕地的一半，除去已为工业和城市吸收的大量劳力之外，农村还有1.5亿富余劳动力。中国的水资源、能源、矿产资源都不能供给粗放型的高速发展和铺张型的生活方式的需要。因此，中国特色的城市化必须走城乡协调，互相支持，提高效率，关注公平的道路。在当前，尤其要强调城市反哺农村，工业支持农业。

　　中国的城市化不能照搬别国的模式，必须从自己的国情出发走有中国特色的城市化道路。现阶段我国城市化政策是“严格控制大城市的发展，适度发展中等城市，积极发展小城镇”。新世纪的头五年，尤其是近三、四年中国经济发展进入新的景气上升周期，增长速度大大超过计划。随着形势的发展，实践中有许多地区已经在突破设想的城市化框架。新世纪新阶段，城市发展要有新思路，城市改革要有新突破，城市开放要有新局面，

城市建设要有新措施，城市现代化建设要迈上新台阶，城市建设还要与社会主义新农村建设互相促进。中国作为最大的发展中国家，其城市化潜力长期受到压抑，没有得到充分开发，我们要抓住机遇，充分利用世界资源、资金、人才。加强信息技术交流，加快中国的城市化、城乡一体化的进程；利用国际产业结构大调整的时机，加快我国城乡的产业结构调整和产业升级换代；加强地区性产业结构调整并提升整体水平，促进我国综合国力的不断提高和经济、社会的持续发展。

　　在中国城镇化的进程中，要充分借鉴国外城市化进程中的经验教训。既要汲取一些国家城市无序扩张在资源和环境上付出巨大代价，一些国家过度城市化引发一系列经济和社会问题，一些国家大量失地农民涌入城市形成大片城市贫民区等深刻教训，少走弯路；又要学习一些国家针对问题适时实施以城乡规划为主题的公共干预政策，一些国家以都市圈为核心的空间聚集发展，一些国家注重缓解大都市地区过度集聚、消除城乡差距和区域协调发展等成功做法，科学确定中国的城市化方针和道路。

　　我相信，在以胡锦涛同志为总书记的党中央的正确方针指导下，中国一定能够实现建成富强、民主、文明的社会主义国家的宏伟目标。未来相应的中国城市化目标的成功实现是确定无疑的。

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