林伯强：电力市场改革考验政府决心与消费者耐心

　　林伯强

　　“十一五”期间不缺电了，建立电力市场过程中会暴露种种矛盾。这样，国网垄断如果是个市场改革的主要障碍，那时电力供应也相对稳定，再拆国网可能更合适

　　众目关注的电力体制改革终于破题了。11月1日，国务院常务会议审议并原则通过《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》(下称《意见》)。《意见》提出，在“十一五”期间，深化电力体制改革的主要任务有三项：一、抓紧处理厂网分开遗留问题，逐步推进电网企业主辅分离改革。二、加快电力市场建设，着力构建符合国情的统一开放的电力市场体系，形成与市场经济相适应的电价机制，实行有利于节能环保的电价政策。三、进一步转变政府职能，坚持政企分开，健全电力市场监管体制。 “十一五”期间，电改的焦点仍将集中在处理电力改革以来的遗留问题。

　　电改焦点仍集中在遗留问题

　　之前备受争议的输配分开和配售分开，使得许多人对《意见》有不同的期望。《意见》出来之后，有人认为，这个《意见》比较保守。其实《意见》是务实的，也符合目前电力行业的状况和改革背景及机制。如果在这五年内，能把这三项任务全部完成，已经是了不起的成就了。还有人认为，这是一种折中的选择。在电力短缺刚刚过去的情况下，短缺之痛记忆犹新，电网相对滞后，电力行业需要相对稳定的发展，保证电力供应。无论输配分开或配售分开，改革对电力供应的影响有其不确定性，政府对电力改革是谨慎的。

　　从这一个意义上说，“十一五”期间进行大动作的电力改革(如涉及机构拆分)比较难。再进一步说，提一些改革想法和计划，如果不是很有把握，则可能影响改革，而面面俱到，可能什么也做不成。因此，《意见》是一个符合实际情况的决定。如果在“十一五”期间能切实解决“十五”期间遗留的问题，把区域电力市场实际地运作起来，电力改革就迈出了一大步。

　　例如在输配分开之前一直争议很大，《意见》没有在“十一五”期间给予明确。但输配分开是2002年国务院5号文件里面明确的，只是没有确定时间表。输配分开涉及要将现有国家电网进行拆分，在目前市场和其他机制都不充分的情况下，拆分意义不太大，因为不能确定可以提高效率，但改革的试点是可以做的。因为输配分开是改革迟早要做的。有人认为，国网垄断是电力市场改革进展不快的原因。“十五”期间电力市场建不起来，主要是因为缺电，缺电的时候建立电力市场是不可行的。因此还没有充分的证据来证明国网目前的垄断是阻碍电力市场建立的主要原因。“十一五”期间不缺电了，建立电力市场过程中会暴露出种种矛盾。这样，国网垄断如果是个市场改革的主要障碍，那时电力供应也相对稳定，再拆国网可能更合适。

　　电价改革关键是

　　透明合理的定价机制

　　《意见》中提出了“加快电力市场建设”。从“十五”期间开始，区域电力市场已经试运行很长时间，由于电力短缺，市场试运行的经验非常有限，市场的完善和实际运作起来，仍然不容易，这是一个艰巨的任务，建立市场的过程仍需要解决许多配套改革的问题。例如，一个有效的电力市场需要相应解决电价问题，随着电力市场的发展，还必须逐步解决市场准入的问题，如电力项目审批的机制问题，否则就做不好市场，就不是实际意义上的市场。

　　电价改革是电力市场改革关键的一环，如《意见》所述，必须形成与市场经济相适应的电价机制。中国经验证明，单独的电价改革不好走。解决交叉补贴，涨电价怕影响社会稳定(如居民电价)，不涨电价又担心不能提高行业效率，这都是互为牵制的问题。结合电力市场改革，电价的改革是可以作为的。市场往前走，就必然要触及电价问题，否则市场动不起来。不进行输配分开，也能确定输配电价，只是技术问题，虽然可能在成本核定的真实性上面有一些问题，但这不是最主要的。输配电价是电力市场改革很重要的一环，是建立电力市场必须尽快做的。目前电价改革的关键不是电价水平，而是一个透明合理的定价机制。

　　《意见》提出了“健全电力市场监管体制”，只是对这个问题的原则性描述。进一步转变政府职能，仍然是发改委和电监会的职责分配。发改委还将掌握电价和项目审批，这是目前中国国情决定的，以后会逐步剥离电价和项目审批，但前提是要有替代，要走市场的路。建立电力市场，电监会作为电力市场的管理者，需要在规范电价和服务方面行使其必要的市场管理职能。对于垄断行业，市场管理者不能远离市场。然而，只有有了充足的电力供应来保证市场改革，电价和投资体制的改革来保证电力市场的有效运行，电监会的监管才有实质性意义。

　　如何平衡大短缺与大过剩

　　《意见》没有提到如何解决电力行业的平稳发展和充足的电力供应，即摆脱大短缺大过剩的机制。今年下半年，电力供需形势将总体平衡，2007年电力将过剩。该实事求是地总结缺电的经验教训，量化短缺造成的损失，以避免短缺再次出现。大短缺给

中国经济增长造成了巨大的损失，也对电力行业本身可持续发展造成了一定的损失，如电站无序建设(资源优化配置的问题，过剩导致行业利益受损)，电源结构恶化(火电过多)，电力改革基本停滞(效率问题)。

　　对于可运营30至50年的电站，短期损失可以容忍。然而，如果这一轮电力大投资由于事先没有预见而没有准备；没有准备又导致无法从容地进行环保评估和和资源优化配置。这么多的电厂在这么短的时间内筹备、开工建成，如果不该上的项目上了，则可能对当地经济和整体生态环境带来严重破坏，其影响将长达30~50年，或更长，这才是这一轮电厂大投资最严重的负面影响。

　　目前的机制，电力大短缺、大过剩的可能性依然存在。落实科学发展观首先应当是实事求是地总结经验教训，认识错误，进而改革和加强。应当充分理解电力行业的平稳发展和充足的电力供应对电力市场改革的重要性。

　　“十一五”深化电力体制改革，没有偏离5号文件改革的总体方向。电力改革刚刚起步，现在还有很多事情要做，所以不要急于争论。电力市场改革考验的是政府改革的决心和消费者的耐心。

　　(作者为厦门大学中国

能源经济研究中心主任)

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