中国为什么拥有一流的基础设施

　　去年秋天在伦敦城里参加会议之后，姚树杰教授开车把我送到牛津去看望在那里学习的我的学生们。一路上我再也找不到17年前我第一次搭车穿梭在英格兰高速公路上的感觉，甚至没有觉得英国的高速公路有什么特别值得描述的地方。对大多数今天驾车行驶在中国境内高速公路上的中国人来讲，也许同样不再会有什么新鲜感。然而，在印度旅行中，因为没有高速公路而忍受的颠簸和疲倦，却让我们对中国的基础设施建设的成就感到自豪。在上世纪80年代，甚至到上世纪90年代初，出门旅行还必须依赖破旧不堪的火车，并要为买到火车票而大伤脑筋。今天的根本不同却是，每天乘坐大巴而行驶在高速公路上的人数可以高达数百万。

　　基础设施水平的持续提高应该是

中国经济增长的一个最重要的内容之一，也是对增长的一个非常重要的测度。但在评价中国经济增长的文章中，多数人还是倾向于贬低“硬件”而更多强调“软件”的重要性。这在中国与印度的“双棒讨论”中表现得尤其突出。虽然中国在基础设施上远远胜于印度是不可否认的事实，可是大多数文章还是更看重印度的“制度资产”。

　　在讨论和对比不同经济增长绩效的文献里，把“硬件”与“软件”分开评价的做法并不合适。印度基础设施的严重滞后并不说明印度可以很快地赶上中国的水平。对于经济发展而言，制度的细节与健全的法制固然是重要的决定因素，但基础设施这个所谓硬件的改善并不是一件孤立的事情，也更不简单。

　　当我们对比印度与中国的经济发展时，我们一定会在两国的那些软的体制上去寻求硬的基础设施差异的原因。毋庸置疑，一个没有作为的体制是造不出这些硬东西来的。看上去，投资于基础设施是典型的“扶持之手”的政府行动。那这是否意味着中国的地方政府更懂得如何去实现公共利益呢？或者中国的政治治理模式是否更有利于基础设施的改善呢？

　　要回答这样的问题，我们需要观察中国现行的基础设施的投融资模式。有意思的是，相对于中国在科技的研究与开发（R&D）方面不成功的商业模式而言，中国在改善基础设施问题上却演化出了一个成功的模式。

　　我的观察是，自上世纪90年代以来，中国的城市建设和基础设施的改善多是地方政府与市场进行交换的结果。想来想去，这该是非常精彩的经验。在理论上，基础设施的投资周期长，私人回报低，折旧快，市场的解决办法不能保证足够的投资。以此而论，假如没有确保投资基础设施之外的可观的回报和承诺，单纯依赖市场机制应将无法来解决中国基础设施投资的问题。

　　那么，什么是政府可以给市场投资者参与投资基础设施提供的可观的回报和承诺呢？由于存在土地的政府所有权和复杂而普遍的政府管制，政府可以给市场投资者提供的回报机会当然就应该包括基础设施本身的经营特许权，土地的协议转让、房地产开发以及对本地市场的进入许可等等。在中国，政府管制的放松和变迁常常就是与市场进行互利交换的结果。

　　那问题是，为什么中国的地方政府在改善基础设施问题上会变得那么有“市场头脑”呢？在这个问题上，我们常会有完全相反的解释。在理论上，经济学家一般并不相信“扶持之手”的政府随处可见，而是把政府的“公益”行为更多地解释为官员的逐利行为的结果。经济学家看待和解释这些现象的理论基础仍是建立在“个人理性选择”的经济学逻辑之上的。这意味着我们需要那些把持续改善基础设施的政府努力与政治约束模式下的官员选择行为联系起来。这样的结合是揭开中国为什么拥有一流基础设施之谜的关键。

　　在最近的研究中我发现，中国在投资和更新基础设施上的出色成就是中国的政府转型和政治治理模式变迁的一个可以解释的结果。这个模式的核心部分是，在中国的政治治理模式下，对官员的正面激励很好地把市场因素与政治因素合成在了一起。这个激励的核心被称为基于经济发展的政治表现。这非常重要。不仅基础设施的改善有助于实现当地更快的经济增长，而且显著改善的基础设施本身就是最容易度量、从而能最好地满足地方官员的“政绩”需要的东西，这就是所谓的“把激励搞对”。

　　经济学家对转型经济的研究一直以来都集中于经济部门的改革和转型，时常忽视政府自身的治理转型。实际上，为了实现政府向市场扶持型的转变（政府转型），从而支持和利用市场的作用，更新政府的人力资本是至关重要的战略。

　　早在1996年，正是因为介入并亲身观察了俄罗斯与东欧的经济转型过程，美国的经济学家施莱弗和维什尼教授才注意到了政府转型在经济转轨中的重要性。在“转轨中的政府”（收录在他们两人编著的《掠夺之手》2004年中文版一书中）一文中，他们强调，“无论对经济还是对政治而言，如何更新过时的人力资本也许都是转轨的中心问题。”

　　在中国，给定了政治的体制和政治的约束，尽快克服“左”的意识形态的束缚是重要的思想解放运动和干部人事制度改革的重要内容。我们应该把这样的改革理解为人力资本的更新。由于在上世纪90年代后加速了党和政府官员的人力资本的更新速度，中国较好地实现了政府转型和政治治理模式的变迁。这是中国的地方政府比印度和俄罗斯的地方政府在市场“亲善化”和鼓励经济增长方面表现出色的重要原因。

　　相比之下，印度复杂的政治体制和政党之间的利害关系使政府的作为降到了最低限度。而在意识形态上，针对市场经济和外国的投资行为，印度的政治家们却显得“极左”多了。

文 张军

复旦大学 中国经济研究中心主任 订阅东方早报请登陆东方早报网站或拨打 962288 或 8008208696；优惠多多、实惠多多、资讯多多。

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