一场只有象征意义的改革

　　在IMF，大部分的决定都是在获得一致通过后做出的，因此投票权没有什么实际的重要意义。现在西方国家对IMF的控制遍及所在地、人员构成、决策规则和份额投票权安排等诸方面，仅靠投票权的些微增加，并不足以真正提高一国在该组织的影响力

　　文/顾列铭

　　9月9日，国际货币基金组织(IMF)总裁罗德里戈·拉托表示说：“调整基金组织的份额结构，是个具有挑战性的过程。”

　　他透露，IMF治理结构改革最初将增加一小部分成员国的投票权，包括中国、土耳其、墨西哥和韩国；而在2007年年会之前将完成以指导计算成员份额的新公式，并建议增加一倍基础投票权，确保IMF的低收入国家成员都有足够的发言权。 9月19日至20日，IMF会在其新加坡年会上就这一揽子方案进行投票表决。

　　IMF的投票权改革是一场庞大而迟钝的国际政治博弈，最终造成IMF内部权力结构的再造，而再造后的实质性变化不会太大。

　　投票权之争

　　时下，IMF的改革，尤其是增加亚洲成员投票权的话题已成为人们关注的焦点。8月初，日本财务大臣谷垣祯重申，应给予亚洲新兴市场经济体在IMF中更多的投票权，以反映其在世界经济中越来越重要的作用。他还说，让这些经济体在IMF中拥有更大的话语权，将有助于缩小IMF与亚洲国家在心理上的距离。

　　同一天，罗德里戈·拉托也表示，IMF成员国倾向于投票权的两步改革方案，可能增加像中国和土耳其这样的新兴市场经济体的份额。

　　由184个国家组成的IMF的“投票权规则”，近似于股份公司。投票权规则设计系根据各国的GDP、贸易开放程度、外汇储备计算而来。谁比重大，即可向IMF认缴更多的股份(10万美元一票)来获取投票权。

　　IMF诞生于1944年，是布雷顿森林体系的三大支柱之一。然而，从上世纪70年代开始，该机构屡被诟病，根本原因在于其决策机制的偏颇。基金的份额和投票权的分配是IMF决策机制的基础。IMF成立之初，基金除了按成员国对机构贡献份额的多少来分配投票权之外，还为每个国家分配了等量的基础投票权。

　　但从基金成立至今，基金投票权的总量增加了37倍，而基础投票权在总投票权中的比重从当年的11.3%下降到如今的2.1%，一国一票的原则已经彻底让位于10万美元一票的原则。

　　截至 2005年3月18日，美国所掌握的份额和投票权比例分别为17.46%和17.14%，虽比1980年代略有减少，但始终在17%以上；西方七国份额和投票权比重合计分别为46.24%和45.43%，一直超过45%。

　　而在《国际货币基金协定》的规则设计中，非重要事务简单多数即可通过，重要事务必须经总投票权70%多数通过，重大事项必须有85%以上的投票权方能决策实施。需要85%多数方能决策通过的重要事项包括汇率安排、会员国融资、基金组织内部组织设置与管理、特别提款权分配与管理，等等。

　　这就意味着美国对IMF的重大事项拥有“一票否决权”，而西方七国携手即可在基金组织的所有重要事务上实现自己的愿望。

　　与此同时，IMF越来越受到有关分配给个别国家的投票权30年不变的抱怨。尽管这些国家经济的相对规模已发生巨大变化，但它们所获得的投票权却没有改变。例如，

中国经济的发展已使其规模达到比利时和荷兰合起来的两倍，然而比利时和荷兰的投票权份额的总和却是中国的1.5倍。

　　在这样的机制中，发展中国家成为了决策过程中的看客。为此，近年来发展中国家要求改革其治理框架的呼声日益高涨。

　　2006年初，IMF提出了一个考虑再三的投票权改革方案——给予发展中国家在其组织执行董事会中更大的发言权。IMF总裁拉托希望，在未来两年里通过两步走的方式进行改革。拉托表示，自己期望得到明确授权，使全部改革将于2008年前完成。

　　鱼和熊掌之析

　　近十年来，亚洲经济力量空前壮大，美国经济增长也相当可观，而欧盟的发展速度令人叹息。例如中国的GDP占世界经济的比重在IMF的投票权的比例多出50%；而韩国则高出1倍。如果将IMF投票权调整看作是一次权力部分转移，无疑权力将从欧洲流入亚洲。

　　但天下没有免费的午餐。事实上，最近美国已经把支持拉托关于少量、快速上调中国等国的IMF份额作为一个政治筹码，与继续向中国施压

人民币汇率升值联系起来。

　　8月23日，美国

财政部负责国际事务的副部长蒂莫西·亚当斯公开说，布什政府将支持给予中国和其他几个国家在国际货币基金组织更大的投票权，以反映它们在便于经济中日益增长的影响力。但他同时说，国际货币基金组织需要更新规则，以便能够积极地面对那些因为货币定值过低而使其出口商拥有不公平优势的国家。批评中国的人士称，中国就是这样一个国家。

　　借助于IMF投票权改革，由保尔森担任财长的美国财政部希望，通过让中国在IMF中发挥更大的作用，以便更好地说服中国遵守规则，并在人民币汇率问题上取得一些适当进展。谁在IMF中得到了更大的发言权，谁就得承担更大的责任。

　　对此，中国人民银行行长周小川曾明确表示，中国理解IMF投票权结构改革问题具有较强的政治敏感性，因此不会急于推动要求IMF增加发展中国家投票权的改革。

　　显然这种考虑与经济关系不大。中国目前在IMF的投票权为2.94%，如果中国提高到3.65%，需向IMF缴纳22.6亿美元，韩国从目前的0.76%变成1.33%，需要花费19.2亿美元。不过，这问题不大，因为中国和韩国的外汇储备都比较丰富。

　　过去十年中，IMF一直在努力使那些受困于危机的新兴国家摆脱困境，从而赢得金融界“消防队员”的美称。但是，因在1997年至1998年的亚洲金融危机中，IMF开出的不恰当“药方”导致亚洲有关国家经济每况愈下，双方的关系大不如前。鉴于危机之后亚洲国家纷纷进行结构调整与改革，经济重新步入高速调整增长轨道，金融系统大大强化，外汇储备不断增加，对付外部冲击的能力增强，IMF作为国际“消防队”的角色似乎日益淡化，面临着被边缘化的危险。

　　而现在，IMF受到鼓励——主要来自美国，希望它在解决全球贸易不平衡以及其他危及世界经济的问题上发挥更为积极的作用。

　　从IMF自身来看，IMF是布雷顿森林体系的产物，它诞生的理由是为了维持世界性的固定汇率。不过，在布雷顿森林体系轰然倒塌之后，美国、日本这样的老牌资本主义国家的货币汇率波动异常剧烈，而他们原本承担的“道义”是作为“众多货币遵循之锚”的。随后，IMF将自己的功能完全放在解决债务国的金融危机方面，即作为“全球最后贷款人”。由于世界经济在持续性膨胀，而IMF的基金规模却几十年没有变化，有控制力越发不足之忧。IMF的贷款总额已从2002—2003年的300亿美元，下降到2005年的40亿美元。

　　另外，一些成员国长期不归还的借款占IMF的基金之比例相当高，造成IMF本身的金融风险。

　　可见，或许IMF需要大规模增资。所以IMF计划将各国等量的基础投票权提高一倍。

　　象征意义之说

　　目前的IMF投票权构成中，欧洲、日本、加拿大和美国一共有63%的投票权。相比之下，80个最穷的国家一共只有10%的投票权。有消息说，IMF执行董事会决定将总的投票数增加1.8%，而那些额外增加的投票权将在中国、韩国、墨西哥和土耳其之间分配。

　　同时，美国正在推行一个新的IMF公式，主要根据国内生产总值(GDP)来决定一个国家在该组织的份额比例。如此，美国的地位不会改变，实际上，根据新的计算规则，占世界GDP30%左右的美国投票权可能还会增加。美国自然非常欢迎这一改革。

　　在IMF，大部分的决定都是在获得一致通过后做出的，因此投票权没有什么实际的重要意义。对此，美国国际经济研究所研究IMF问题的专家埃德温·杜鲁门说，鉴于人们总感觉是美国政府在主宰该机构，所以改变投票权的分配“有着重要的象征意义”。

　　是的，现在西方国家对IMF的控制遍及所在地、人员构成、决策规则和份额投票权安排等诸方面，仅靠投票权的些微增加，并不足以真正提高一国在该组织的影响力。

　　而且专家指出，在这个问题上的悖论是：改革决策机制必须由现行的决策机制来决定。而发达国家不可能自愿放弃在投票权等问题上的既得利益，这决定了改革不会在短期内取得实质性效果。

　　必须指出，从美国的巨额贸易赤字到中国的货币控制，世界仍然面临着诸多重大的国际金融问题，但IMF却选择了逃避。

　　究其原因，是以美国为代表的强势主权国家，并没有在全球经济再平衡过程中负担起主要责任，反而欲以IMF扩大投票权为筹码，要求发展中国家为全球经济不平衡承担责任。

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