让养路费之争止于透明

　　有关养路费是否违法的讨论最近成为社会热点话题，此类有关民生的话题总是以群情激愤开场，点缀以几起行政诉讼案件，最终以上诉者黯然神伤收场。

　　历经百年现代文明的洗礼，人们对法律的崇拜已经深入骨髓，既表现在对立法的盲目信仰，也表现在对于执法相对滞后的极度不满。于是，我们常常看到民众对于行政部门两方面的攻击：一是有法不依、执法不严；二是部门把持立法权使法律失去应有的公义。

　　抛开表面的意气之争，我们看到的实际上是转型期法律的尴尬处境，即法律无法挣脱行政的羁绊，几乎每部法律从立法到执法都离不开行政权力的背书。法治转型社会的重要特点，是法律虽然接踵而出，但因为立法与执法常常在传统行政组织架构的“掌心中舞蹈”，导致法律利益的部门化与单位化。目前热议的养路费违法就是典型。

　　争论的双方，一方执着于纯粹的法理，认为目前的有关征收养路费的行政规章背弃了1998年1月1日起实施、历经1999年和2004年两次修订的《公路法》有关“以(燃油)税代(养路)费”的立法意向，此方以行政法学方面的专家为代表；而另一方则紧紧抓住《公路法》有关补充条款不放，认为法律赋予了行政部门关于养路费的自由裁量权，各地交通管理部门多持此论。

　　令人惊奇的是，从《公路法》本身来看，两方的理解都不算错。全国人大常委会在1997年通过《公路法》时，有保留地认可了向车主征收养路费的做法；而1999年修订后的《公路法》明确了“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”；2004年全国人大常委会再次修订《公路法》则根本不涉及养路费问题，以税代费的立法意图确实十分明显，法律界人士的认知并无大碍。

　　但在表达出以税代费的立法意向的同时，该法又处处体现出为过度期留有余地的特征。如在1997年初次制定时就特别强调：“燃油附加费征收办法施行前，仍实现现行的公路养路费征收办法。”并且，无论是1997年版的《公路法》还是1999年修改后的《公路法》，在明确燃油税(燃油附加费)取代养路费这个大方向的同时，又都要求其“具体实施办法和步骤由国务院规定”。

　　正是这样的前瞻后顾，导致该法并未体现出法律文本理当具备的清晰与明确。而1994年就动议的燃油税征收方案迁延十几年而不决，被法律授权的行政部门“立法不作为”，使过度期法律行政运作空间被成倍放大，立法意向长期流于纸上谈兵。

　　争论双方交战正酣之际，交通部下发了《关于印发2007年度全国公路养路费票据式样的通知》，这标志明年的养路费将继续征收。而四川、广东等省均表示要从严征收养路费，显示出行政部门维护自身权益一以贯之的决心。

　　显然，燃油税代替养路费会动到交通部门与石油企业两大巨头的奶酪，还将使地方政府的利益蒙受损失。交通部门的征收权与稽查权两大权力被剥夺，沦为纯粹的道路建设者与养路工，抵触强烈在情理之中；油价包含燃油税，将使我国油价与

国际油价的真实距离与民众承担的各项外部费用水落石出，非石油企业所愿；养路费一旦被燃油税取代，统一由税务部门征收，纳入国家财政预算体系，势必掀起新一轮中央与地方利益的博弈。

　　更具体的问题是，各省道路建设与养护费用究竟多少才算合理并无定规。以目前我国中央

审计部门的人力物力，点对点逐一审计是不现实的，只能求诸于抓典型式的威慑。但如果论证不科学、审计不严格、公共财政不透明，试图在此基础上建立一个以税代费的合理模型几无可能。油价涨落只不过给拖延燃油税提供了一个合适的理由。事实上，这一难题不仅存在于交通部门，也存在于一切税费改革领域，暴露出以往行政收费与公共财政的粗糙。

　　因此，与其执着于燃油税养路费之争，不如回过头来，要求地方政府在财政预决算中公开养路费的具体使用情况，并由异地独立的审计部门进行严格审计，对业已审计出的滥用交通规费的行为进行法律惩处，以财政公开与法律惩处来约束利益部门的逐利热心。这恐怕比纸上谈兵式的追究可疑的违法行为切实得多。

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