欧国峰：产权明晰有利政令畅通

　　“政令出不了中南海”，前教育部副部长张保庆的这句话一出口，便成为传播甚广的名言。倒退20余年，这种情况根本难以想象。

　　20余年间，是什么促成了这种变化？答案是“改革”！此期间，尽管先后经历三轮争论，但改革尤其是经济体制改革从未真正动摇，中国也由此进入市场经济国家队列。作为结果之一(某种意义上也是成果)，改革带来了社会群体对自身利益的诉求，也带来中央和地方的利益分歧。

　　这种分歧，体现在包括土地支配权限、财税划分体制、国企监管分工等多个层面。从目前的实情来看，解决思路主要是通过自上而下、运用行政管理手段来实现。但行政决策“天然”欠缺必要的稳定性，中央政府的一些决策也莫能例外，譬如出口退税原由中央独自承担，后来数额增大后让地方分担;一些国企在中央、地方之间多次划拨;资源收益分成比例的数度调整?甯?甯另从执行过程看，由于政策目标需要通过层层落实，分歧的存在，又使得地方政府产生强烈的变通动机。多种因素相互作用，终造成主要构建在行政管理体系基础上的中央、地方关系，近年来显示出越来越多的博弈色彩。

　　在处理中央、地方关系时，单纯依靠行政管理权限的“收——放”，还很容易造成“一管就死，一放就乱”的尴尬局面，这也为过去诸多事实所验证。

　　怎样在既加强中央权威、又避免削弱地方积极性之间做出平衡？已成为非常重要的现实问题。产权理论和应用，带来了新的思考。

　　以土地调控为例，在土地的国有、集体所有性质不变的前提下，产权思路是指明确中央对地方用地权限的管理边界。譬如，中央对地方政府行使土地产权可集中保留四项权力：其一，借鉴国企管理体制，明确区分中央直接管理的地块，和由地方政府直接管理的地块；其二，为防止基本农田被无序侵占，由中央确定地方必须保留的农用地数量和比例；其三，中央通过加强监管和鼓励社会监督，以切实落实土地出让的“招牌挂”程序，最大限度制止地方政府低地价招商的冲动；其四，将地方政府的土地出让收入纳入预算，强化预算内管理制度。

　　当前考虑允许省、地级市政府发行债券等迹象表明，中央正在重新审视与地方政府的关系，以便更好地面对经济改革所引发的种种变化。在这样的大局下，产权思路还可延伸到其他多个层面。

　　中央和地方之间的“产权明晰”，也是政府与社会“产权明晰”的内在要求和反映。制度化的约束，将有助于最大程度地消除中央与地方关系的协调问题，彼此之间形成更稳定的预期，确保政令畅通；个别仍寄望于搞“诸侯经济”、“一己之私”的地方官员在面临行政风险的同时，还将会面临巨大的法律风险和舆论压力。

　　欧国峰

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