反洗钱更公正选择：央行公安部双重领导

　　在央行反洗钱监测分析中心和反洗钱局的基础上，成立金融犯罪侦查局，由央行和公安部双重领导，央行领导为主，公安部负责业务指导。这种模式是反洗钱监管相对更趋公正、独立的选择

　　严立新

　　定于本月27日至31日举行的十届全国人大常委会第二十四次会议，将对反洗钱法草案进行第三次审议。有关法律专家表示，如不出现大的争议，该法很可能获得最后通过，这也意味着我国将具备成为国际金融行动特别行动组织(FATF)正式成员的重要条件，从而能与其他国家有效合作，联手打击洗钱犯罪。

　　管理体制之争

　　今年4月和8月下旬，令世人十分关注的反洗钱法草案在十届全国人大常委会第二十二、二十三次会议上经过了两轮审议。审议期间，关于反洗钱的监管体制和机构设计成为成员间争论的焦点之一。

　　经过第一次审议修改后的草案，依然规定由央行作为反洗钱行政主管部门统一负责，相关部门配合，原由央行的反洗钱局和外汇管理局反洗钱处分别负责本币和外币的反洗钱监控被统一起来，另设立反洗钱信息中心，负责信息的收集分析和报告。

　　对上述制度安排，参加审议的成员意见并不统一。全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会副主任梁爱诗认为，央行不适合做司法机关，应该由国务院另设一个专责机构处理洗钱问题。

　　对给银行管理部门授予反洗钱的司法权，陶驷驹委员也不赞成。他认为，洗钱在刑法中已明确定为犯罪行为，反洗钱工作应当依据刑法、刑诉法在现行司法体制和司法制度内进行。草案第二十三条授予国务院反洗钱主管部门调查权和第二十六条授予的48小时冻结存款都属于司法权，这超出了银行管理部门应有的职权。但他也不赞成在国务院另设反洗钱工作部门。

　　另外，不少意见认为，反洗钱监测分析中心作为中国的金融情报机构(FIU)，其定位(央行下属的事业单位)、功能和职权皆受到较大局限，相对独立性不够，离标准的FIU尚有很大距离。

　　其实，上述争论由来已久，并非是反洗钱法草案提交审议时才出现。有关专家学者、反洗钱官员对此一直存在不同看法。那么，我国的反洗钱监管与领导协调机构应该如何建立才相对更合法、更合理、更科学呢？

　　反洗钱机制存在基础性缺陷

　　与欧美等发达国家相比较，我国反洗钱实践尚存在诸多不足：

　　第一，反洗钱的立法设计缺乏战略统筹，专门的立法滞后，行业规定更是与法律脱节。到目前为止，专门针对反洗钱而设定的法规主要是央行颁布的“一规两法”，然而，行业规定性质的“一规两法”，根本无法替代国家大法。

　　第二，央行颁布的“一规两法”在功能上存在局限，无法涵盖全部的金融机构。如《金融机构反洗钱规定》只适用于央行批准设立的金融机构，并不包括保险、证券等机构。另外，央行制定的规定和办法仅对于金融机构具有约束力，而不适用于其他部门。对此，央行已于今年4月12日发布了《银行业金融机构反洗钱规定》、《证券、期货业金融机构反洗钱规定》、《保险业金融机构反洗钱规定》的征求意见稿。

　　第三，反洗钱的信息利用率低、监管效率不高。目前，根据规定，金融机构的大额交易和可疑交易中，相当部分的可疑支付交易的识别和上报，仍然停留在人工判断、筛选和纸质上报的层面，这就使得信息传递慢，利用效率不高。又由于各金融单位对反洗钱的重视程度不尽一致，内部培训的力度不等，前台操作的职员责任心、业务素质参差不齐，更使得上报的交易信息数量不等。

　　第四，组织架构上存在天然缺陷，高效有力的、科学的和协调的反洗钱监管体系尚未形成。全国人大在修订后的《中国人民银行法》中，对央行在反洗钱工作职责方面的明确范围仅仅局限在“金融业”，且很大程度上体现的是行政授权，并没有对央行作出法律层面上的全面授权。因此在实际工作中，央行对下辖的金融机构在反洗钱监管方面是强而有力的，而对银行业为主的金融系统以外的领域和行业主管部门，在反洗钱的监督和管理方面则往往显得力不从心，干预力、协调力和强制力明显不够。

　　笔者认为，组织架构的不合理、不科学必然导致监管力度的弱化、效率的低下和资源配置的浪费。同时，组织架构的问题也是导致其他一切问题的主要根源，包括反洗钱立法等问题。

　　比较经济与公正的两种模式

　　目前，美国、澳大利亚、德国、意大利、法国、比利时、荷兰、斯洛文尼亚等国家都建立了专门的反洗钱机构(包括金融情报中心)，但反洗钱专门机构的具体设置在各国也有较大的差异。

　　针对我国的反洗钱实践和现行的反洗钱组织架构，参照欧美国家的做法，笔者认为，以下模式是目前我国反洗钱组织架构改革的最经济、实施最快捷的选择：即维持现行的组织架构，通过国家《反洗钱法》的制定，在法律层面上授权央行负责全国的反洗钱工作。在国务院领导下，由央行会同相关部门，制定国家反洗钱的重要方针、政策，制定国家反洗钱国际合作的政策措施，制定涉及公安部、海关总署、税务总局、

银监会、

证监会、保监会、外汇局等诸多部门和专设机构的反洗钱指引，统一金融系统反洗钱的制度、程序和规则；协调各部门、动员全社会开展反洗钱工作。

　　让央行在反洗钱方面拥有部分司法特权，其实并无不妥，这与美国

财政部获得法律授权而拥有部分司法特权并无多大差别。这种模式的最大好处是，实施快捷简便、操作成本低，突出了金融系统作为反洗钱的主体和主阵地，架构变动小，反洗钱的监管力度和协调力度强。

　　在条件成熟时，以上模式可以过渡到第二种模式，即借鉴海关缉私警察队伍建制的模式，缉私警察由海关和公安部门双重管理，以海关管理为主，同时作为公安部门的一个内设机构，在央行反洗钱监测分析中心和反洗钱局的基础上成立金融犯罪侦查局，由央行和公安部双重领导，央行领导为主，公安部负责业务指导，该机构作为公安部在央行的内设机构。同时，央行分支机构也应成立相对应的配套机构。这种模式是反洗钱监管相对更趋公正、独立的选择，主要不足是实施的范围广，成本高。(作者为复旦大学中国反洗钱研究中心秘书长)

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