土地治理需要刚性约束

　　本报评论员 吕尚春

　　土地无小事。

　　在近期接踵而来的地产调控政策中，《土地出让金收支管理办法》终于稍显亮色。在土地问题上，迈出任何一步都牵涉全局，因此步伐虽慢，但似乎惟此才能平衡各方的利益诉求。

　　这个新的管理办法规定，土地交易变更为“收支两条线”，并且接受地方人大的监督。在程序设计上看，有了制衡机制。但问题在于，这样一部由国土部出台的原则性行政管理办法，对于地方行政机构的刚性约束能到什么程度呢？人大可以监督了，但人大监督的具体依据是什么呢？在这个新办法中，土地用途的限制性条件，以及对于失地农民的补偿方案与以前相比变化不大，对于司空见惯的地方层层截留也仍无更有力的遏制手段。因此对于土地新政而言，需要面对的问题仍很艰巨。

　　对于土地出让金的分配方法，除如《土地出让金收支管理办法》这样的行业性管理规定，甚至在现行的《土地管理法》中也并无明确细则。更值得关注的问题在于，20年前颁布、1987年和1998年曾作部分修改的《土地管理法》，至今并未再修正，在今年两会上，吴瑞林等30余位人大代表，再一次提出了制定《土地法》的议案。吴瑞林在议案中写到：“《土地管理法》不能代替《土地法》。”现行的《土地管理法》基本上属于土地行政法，而不是土地民事法。条款中的各项规定，主要为“管理、维护”提供法律基础，而非涉及产权的民事问题。承担这项重责的只能是《土地法》。　　　　　　　　　　

　　自从1987年9月，深圳出让一块5000多平方米的土地使用权，到1988年4月，《宪法》中土地不得出租、转让的规定被删除，规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”，曾经“不值钱”的土地，早已成为权力与财富聚焦的中心。卖了地就有钱，买了地就有钱，但土地流转中有一项却应该是与挣钱无涉的，就是“为公共利益的需要”征地。按照1998年修改之后的《土地管理法》，其第2条第4款规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但是，这个条款及其以后的种种土地政策中，对于“公共利益”的边界却界定得相当之模糊，令土地流转中的可“运作”空间相当大，往往地方政府以“公益需要”为名目征地，转眼间看到的却是商业开发，挂着大学城、开发区的牌子而大卖商品房的状况并不鲜见。

　　对于地方政府而言，当然需要承担活跃经济、扩大就业、基础设施建设等多重责任。但凡事过犹不及，一方面土地在拍卖市场上，几乎是以“点土成金”的气势，把商品房市场烘得火热冲天；另一方面，为了招商引资，土地又以低廉价格甚至零地价成为吸引工业落户的筹码。土地流向、用地结构、商业占地与公共利益占地的区隔究竟应如何界定？这些都需要在《土地管理法》甚或在将来可能会有的《土地法》中逐渐澄清。

　　关于“公共利益”的界定，在其他国家及地区通常有两种方式：一是概括式规定，比如德国的《民法典》、日本的《土地征用法》中的对于土地利用的“公共属性”界定，对于“公共目的”发生异议时，最终不是由政府而是由独立的第三方——议会或是法院裁定；二是列举式，如韩国《土地征用法》，台湾地区的《土地法》，则逐条把什么是属于土地“公共目的”的用途一一列出，一目了然，看起来机械，但治理成效得以保证。不论哪种方式，总不会像我们常见的，当要过审批关时，征用这块土地的前提就是“公共利益的需要”，而当转手用于商业开发用途时，这块地又会由于以往从“公共目的”立项中得来的低成本，成为吸引投资者的利器。

　　在目前，法律及监督机制尚处于转型阶段，仅仅是原则上的土地用途概述，并不适用于当前的社会环境。我们认为，韩国式的列举土地用途值得借鉴。土地问题是一个国家的根本大计，如果没有至刚至纯的硬约束，那迟早会因为过度透支而得不偿失。有一个简单明确准则的好处是，一方面可降低国家对治理能力参差不齐的各级地方政府直到“村政府”的管理成本，更重要的是解决土地这个问题实在迫切，是拖不得也拖不起的事情。

　　来源：经济观察报网

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