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终究还是内审

http://www.sina.com.cn 2006年10月15日 13:47 经济观察报

  本报首席评论员 孟雷

  有新闻说,“从明年开始,国家审计署将请财政部和监察部组成专业监察部门,每年定期对全国审计机关进行审计”,“审计部门无人审计的局面将告结束”。

  说实话,对这个消息,我的观感比较复杂。其一,审计署自请监督,的确是开了一个好头;其二,这是个部门行为,于《审计法》无据,能否长期坚持下去还缺乏制度支持;其三,这仍然属于政府内部的同体监督,制度创新的色彩并不浓厚;其四,自体的“循环监督”有没有制度终点?

  只要存在权力,就可能滋生腐败,只要权力不被监督,权力被滥用就近于必然。所以,没有任何权力可以不被监督,是现代法治国家的普遍准则。对于手握

审计重权的审计署来说,这样的一个决定,对人对己都有好处。一方面,主动要求监督,以示光明磊落,为其他的政府机关带了个好头;另一方面,这几年的“审计风暴”颇揭开了一些部委的盖子,自己反而不接受监督怎能让人心服;再者,审计机构本身并不是没有问题,“在被审计单位吃、拿、卡、要,报销费用;滥用职权,截留审计罚没款;违规收费并设立‘小金库’;为
会计师事务所
揽业务,违规将审计项目交给中介机构去做,并从中收取好处;以审谋私,与被审计单位搞权钱交易,接受被审计单位财物”,这些行为的出现,与长期以来审计部门“无人审计”的状况不无关系,靠自己人的自查自纠是难以解决的,正如审计长李金华所说,“你只有请外面的人来对你进行监督,才能够真正起到监督作用,你自己监督起不到这个作用”。

  所以我们认为,即便这只是个审计署的部门行为,也依然有着不小的积极意义。起码,与那些认为自己的权力来源天然合法、权力行使天然公正,因而不应受质疑和监督的机构、官员相比,其姿态的进步不可以道里计。

  但是,我们也认为,审计署的这个举动,并不具有重大的制度创新意义。因为,其性质仍然属于政府内部的同体监督。在大的范畴内,与李金华审计长所反对的“自己监督自己”并无二致。同时,在另一方面,不能不考虑的是,专负监察职责的机构,同时受它的被监督者监察,是存在一定的制度风险的。权力的互相监督,理论上讲,可以带来彼此的制衡、制约,是好事。但是,在当然的监督者和被监督者之间是否完全适用是个问题,比如人大可以监督一府两院,但如果它同时要受一府两院的监督,则就不成体统,它的权威和监督权就很难落到实处,很难真正硬起来。如果正常的监督者与被监督者之间的关系,异化成两个势均力敌的武术家,互相拿住要害时,同时退步撤掌是基于自身利益的最优选择。所以,对于权力制衡的好处,我们一般讲的是不同性质的权力之间,比如授权来源不同的权力,它们之间一般比较少共同的利益。而对于性质相同的权力之间,这个制衡却往往会体现为互相掣肘或相互妥协。审计署面对的问题是,它与以往经常被它点名纠错的

财政部之间,恰恰是同样性质的权力,同是国务院的组成机构,如果把法律赋予的当然监督权变成互相监督,其实效不无可商榷处。

  那么,谁来审计审计署?这是个世界上政治制度设计的老问题,就是谁来监督那些监督者。这些年,在中国也越来越容易遇到这类问题,因为负有监督职能的机构和官员并不是铁板一块。所有的监督机构都应该得到监督,难不成再成立新的机构监督它们?那无疑是不现实的。按照这样的逻辑,人大是最高权力机关并有监督一府两院的职能,哪个机构再来监督人大?所以还应在现有的制度框架下想办法。我们不搞三权分立,但是监督权与行政权边界的适当廓清应当是可以的。一般来说,监督权的授权来源比行政权更广泛,有些只行使监督权的部门是可以与行政体系脱钩或离得更远些的,使它们的权力性质与被监督的行政机构有所不同。同时,对它们的监督由权力授予机关承担。以审计为例,它的意义就是对政府机构的经济行为进行监督,看看公众的钱是如何花掉的,花得是否合乎规矩。然而,它本身却又是行政体系的一部分,权力由行政体系授予,现在又要接受行政体系内部被监督者的监督。这样的权力运行结构的合理性描述起来就比较为难,所以难免让人说:终究还是“内审”。

  来源:经济观察报网

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