夏斌：金融监管协调仅靠新设机构是不够的

　　

夏斌

    □国务院发展研究中心金融研究所所长 夏斌

　　精彩观点

　　■社会上有人提出再成立一个“超监管部门”的机构，或者成立一个级别高一些的协调机构。我认为不是不可以……要真正有效地做好协调工作，仅靠新设机构、增加权利、扩充人员也是不够的，还是需要有具体的协调操作规程进行约束与操作。

　　■要讲协调，首先要搞清楚协调什么？具体的协调内容指什么？只有研究清楚是什么样的“盾”，才好决定选择什么样的“矛”。

　　■仍然坚持分业监管的基本原则，但是通过制定新的制度，逐步体现机构监管向功能监管的转化、过渡，重点在金融产品与金融工具上实现功能监管。

　　■中国的很多问题，特别是当前行政管理体制下的监管协调问题，关键是缺乏制度的约束。真正解决问题的方向，要多从制度层面考虑。要考虑官员级别，但不要动不动从官员级别、从增设机构、增设人的层面考虑。

　　现在社会上和业界对金融监管部门协调不力的不满意呼声很高，议论很多。我认为要讲协调，首先要搞清楚协调什么？具体的协调内容指什么？只有研究清楚是什么样的“盾”，才好决定选择什么样的“矛”。

　　金融创新不断挑战现有分业监管模式

　　我认为，当前大家都在讲的协调内容，归纳起来，主要是三个方面：

　　第一，是在处理历史遗留问题、关闭破产金融机构中，有的需要政府“买单”，由此引起的央行与“三会”之间以及“三会”之间大量的公文来往、扯皮的协调问题。

　　第二，为了提高中国金融业的经营效率和竞争力，适应混业经营的大趋势，我们现在既采取了坚持分业经营框架原则，但又逐步允许银行、

证券、保险、信托、财务公司、租赁等行业跨行业投资控股，走上了分业经营下通过金融控股公司形式实现混业经营的间接道路。由此产生了金融控股公司或集团由谁监管，监管部门间如何协调监管的问题。由于在此问题上至今不协调，对中国金融事业的进一步发展形成了许多不利的因素。

　　第三，随着目前金融市场的不断深化，各类金融机构创新活动日益增多，新工具、新产品、衍生工具踊跃出现，不断挑战现有分业监管的模式。在开发新产品过程中，监管部门间“公文”旅游过程长，扯皮现象多，审批时间长，监管与创新矛盾明显突出。这是对我国当前分业监管模式的重大挑战，也是各监管部门需要加快协调解决的重大内容。

　　至于说具体如何提高监管部门的协调水平，关键是要正确认识上述三类不同内容，进行分别的思考、梳理，才能对症下药，找到合适药方。

　　机构监管需向功能监管转化

　　上述描述的三种现象，在讲监管协调时应区别对待，分别考虑。

　　对于在处理历史遗留、关闭破产金融机构和政府出钱“买单”问题上，特别是关闭金融机构（包括证券公司）问题上，要认识这是改革深化中一段历史时期的特殊现象，因此，涉及到的监管协调应该说是一个集中突出的短期现象。随着时间的推移，这些矛盾慢慢会弱化。解决这个问题只要有关部门在国务院领导下，在总结经验教训的基础上，明确若干原则、制度规定，以后各有关部门依法办事，就不会再存在像过去那样，动不动需要国务院领导亲自出面，进行日常大量协调磋商的情况。除非若干原则、规定的边界制定得还不清楚。

　　对于由某一类金融机构跨行业投资产生的金融控股公司或者集团的监管协调问题，本质上是个制度建设问题。制度安排好了，以后也不会涉及大量变化多端需临时协调的内容。制度建设中较难处理、明显的问题，一是“一行三会”中哪个部门为牵头监管部门？二是对金融控股公司监管什么？由哪几个内容和环节需重点监管？三是最关键的，也就是明确了谁牵头监管、监管什么之后，如何落实监管？“一行三会”间相关的监管信息如何传递？传递什么？一旦出事，各监管部门各自的责任是什么？相对主监管权归谁的问题，如何明确监管责任，可能更是困难。所以，在金融控股公司监管问题上，重点应放在讨论清楚监管什么、如何监管上。在此基础上，再制定出详细、可操作的监管办法，如果能做到这一步，我相信，日常协调问题也就解决百分之七八十了。

　　以上两项需协调的内容，如果有一定的制度规范，就此意义讲，未必一定还需成立什么“超监管部门”机构。关键按制度办事就行了。

　　随着金融市场深化和各类金融机构竞争加剧，各类机构不断推出新的金融产品，监管如何及时衔接需要积极探讨。在中国金融改革开放过程中，市场越深化，必然会使分业监管、机构监管与金融创新的矛盾越来越尖锐。这是必然的，也是中国金融事业发展中的好事。解决的办法有二种，一是坚持分业监管的原则与制度，丝毫不动，通过监管部门间目前的协调来解决，某种意义上说就是维持现状不变。二是仍然坚持分业监管的基本原则，但是通过制定新的制度，逐步体现机构监管向功能监管的转化、过渡，重点在金融产品和金融工具上实现功能监管。我认为，第一条道路肯定已不合时宜，必须走第二条道路。

　　社会上有人提出再成立一个“超监管部门”的机构，或者成立一个级别高一些的协调机构。我认为不是不可以。找比正部级干部职位高的副总理、国务委员当协调主持人，当然可以。但这与现在国务院负责同志通过主持开行政会议进行协调，有什么差异？如果不是这样，找正部级级别的人士当协调主持人，除非其不兼任“一行三会”的主要负责人，或授予其一定的特别权利，否则，恐怕也难以协调或者协调效率很差，其中道理大家很容易明白。就是采取后者，即授予一定的特别权利进行协调，要真正有效地做好协调工作，仅靠新设机构、增加权利、扩充人员也是不够的，还是需要有具体的协调操作规程进行约束。

　　约束部级及部以下级别

公务员协调行为

　　如何监管不断推陈出新的金融产品，我的思路是分层次解决，重要的是，要通过制定一定的制度，约束部级以及部以下级别公务员要有充分协调的习惯与行为。

　　1、不管要不要成立一个“超监管部门”协调单位，仍应成立“一行三会”司局级金融监管协调工作小组（视情况也可以吸收发改委、

财政部参加）。其重点任务或主要职责，就是对新产品开发和功能监管进行协调。

　　2、今后凡除传统业务和传统产品的金融监管外，某一部门在审核、推出新金融产品涉及其他部门监管范围的，必须先签发文件给其他部门，同时限定其他部门必须在一周或两周内有明确的反馈意见。这一点很关键。当前金融监管矛盾较多，就是有的部门批准的新产品，不征求其他部门意见。有的部门对其他部门的会签文件一拖再拖，消极对待。如果会签文件，必须制定限时约束———一部门对另一部门文件征求意见的时间规定。

　　3、征求意见过程中，如果各部门意见一致，只要不涉及人大法律或国务院法规的，则可即办。若涉及到了，报上一级机关。如果各部门意见不一致，限定一周或两周内，先召开司局级金融监管协调工作小组会议，并吸收国务院相关研究机构或其他机构派人参加，当面讨论磋商。如实记录各种意见，会后反馈有关部门领导再研究，或修正原有部门意见。若各部门仍坚持不同意见，再把如实反映各部门不同意见的报告上报。此时由国务院通过行政会议形式讨论解决，还是通过成立一个专门的更高级别的协调机构解决，形式已不重要了。因为实质性的磋商内容已做完了，矛盾的焦点也明确了。

　　4、上述有时间约束的分层次监管协调程序，应以国务院的名义或其他权威形式的名义发文明确，要求各部门必须照章办事。

　　可以看出，我说的这些协调监管制度的安排，重点不是落脚于事无巨细都由国务院出面，而是重点落脚于在司局级、部级层面展开充分的讨论磋商，充分吸纳、反映各部门意见。这样做的效果是，间接要求各部门求大同、顾大局，不要动不动充当部门利益的代表人。我相信，如果有这样的制度安排，并有制度的监督，来回实践多次，无形中会提高监管协调的效率。

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