两税合并：引资优惠与公平竞争的博弈

　　本刊记者 张妮

　　“两套所得税法在全球都罕见，应该尽早合并。”对于现行的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》和《外商投资企业和国外企业所得税法》两套税制，合并的呼声喊了很久。

　　上会“一审”一波三折 筹备工作紧锣密鼓

　　原计划“上会”进行一审的内外资企业所得税合并草案，没有如期出现在8月24日召开的全国人大常委会会议上。这引起了各方的猜疑，担心新的企业所得税法将无法按期提交明年全国“两会”审议通过。

　　“草案都记不清是第十几稿了，从1994年分税制改革之后就开始考虑这个问题，拖得实在是太久了。”国务院发展研究中心研究员倪红日在接受《中国发展观察》记者采访时表示。

　　尽管统一内外资企业所得税的两税合并立法进展一再拖延，但并没有影响有关方面推动修法的热情，筹备工作仍在紧锣密鼓地进行之中。

　　9月6日-8日，财政部邀请国内和OECD(经济合作和发展组织)的专家在钓鱼台召开座谈会，针对企业所得税制度要素和改革趋势、企业所得税税收优惠的政策激励、OECD国家企业所得税改革的经验和对中国企业所得税两税合并改革的建议等多方面问题集思广益。据悉，由于相关内容并不方便透露，这次会议没有邀请任何媒体参加。

　　众所周知，就OECD国家的经验来讲，进入21世纪以来他们都存在一种“有害税收竞争”的观点。根据OECD的界定，凡采取这样四种行为就构成有害税收竞争，即：不征税或只是名义征税，使非居民能规避其居住国税收；拒绝和其他国家交换税收信息；税收法律及征管制度缺乏透明度；对无实质性经营的企业(皮包公司)也给予税收优惠。OECD认为，在经济全球化条件下跨国交易大幅增长，一些国家和地区为了吸引外资，不择手段地与邻国进行税收竞争。这种有害的税收竞争将使各国税基受损，导致各国财政收入减少，并最终影响资本的正常流动。

　　目前，我国对外商投资企业实行优惠税率。在深圳等5个经济特区，外资企业的名义税率为15%，而在大连、宁波等14个沿海开放城市，其税率为24%，而内资企业的税率都统一为33%。众所周知，我国90%以上的外资企业设在经济特区、沿海开放城市以及开发区。

　　“OECD并不认为中国目前对于外资的税收优惠政策属于有害税收竞争的范畴，他们所认为的有害税收竞争实际上主要是指开曼和英属维尔京群岛等避税天堂，而税收优惠的政策激励是一种全球的现象。”此次座谈会与会专家之一的中国人民大学财政金融学院教授朱青在接受《中国发展观察》记者采访时透露。

　　9月7日，财政部和国家税务总局公布《关于调整企业所得税工资支出税前扣除政策的通知》，《通知》规定，将内资企业所得税工资支出的税前扣除限额由原来的人均每月800元调整为1600元。

　　很多专家将此解读为在推动两税合并关键时期的“一个很好的信号”，认为是企业所得税法改革前的一项重要政策调整，对于10月份上会“一审”寄予很大的期望。

　　而倪红日认为这恰恰是一个不好的信号，内资企业所得税工资支出的税前扣除限额的调整政策先行出台很可能意味着对于企业所得税将进行渐进式的改革，先解决内资企业税负过重的问题，而对外资的政策暂且保持不变。这样一来，两税合并的期限就会延长，10月份不一定上会进行审议。

　　企业所得税法属于基本法的范畴，必须经过三次审议程序，最终在全国人民代表大会表决通过，而如果要在明年“两会”通过，10月份上会进行“一审”是最后的期限。

　　据有关媒体报道，内外资企业所得税合并草案日前已提交到全国人大，该草案于10月底上全国人大常委会议“一审”几成定局。

　　“不到上会那一刻谁都不敢确保，随时都会变。”朱青告诉记者。

　　在接受《中国发展观察》记者采访时中央财经大学税务学院副院长刘桓表示，10月份上会进行“一审”应该没有问题，并且两税合并的可能性很大。

　　在税率与过渡期的设定上存在分歧

　　“合”与“不合”一字之差，专家表示主要是目前对于草案的具体细节还有很大的争议。

　　“分歧最大的两点集中在税率和过渡期的问题上。”刘桓告诉记者，“对于合并后的统一税率目前有两派观点，以商务部为代表的主张低一点，提出应该在22%-24%的范围内，而以财政部和国税总局为代表的则主张稍高一点，认为24%-27%的范围比较合适。最后确定24%或者25%的可能性应该比较大。关于过渡期，涵盖范围和时长同样成为争议的重点，现在提出的是5年甚至会更长。”

　　北京大学财经法研究中心主任刘剑文在接受《中国发展观察》记者采访时指出，统一后的企业所得税税率建议在24%。他认为，统一企业所得税法的时机已经成熟，目前出台该法将对我国经济发展起到较大推动作用，并不会对我国吸引外资的能力造成较大影响。税率在24%，对于中小企业可以适当给予一档优惠税率。取消单独针对外资的税收优惠，制定针对所有企业的有利于国家产业政策和地区发展政策的税收优惠。实施统一的24%的税率后，鉴于外商投资的税负与内资企业相比增加较多，外资企业的抵触情绪比较大，可以考虑一个5年的过渡期，其中，第一年至第五年对外商投资企业分别采取15%、18%、20%、22%以及24%的税率。老外资企业可以在一定时期继续享受原税收优惠待遇。

　　随着讨论的深入，多方认为24%或25%是更具相对合理性的税率。

　　倪红日和少数的一些专家对此却持不同观点，“的确，24%和25%是目前比较主流的观点，这主要是从外资的角度考虑，但是因为有了过渡期，影响不会特别大。7月份在全国人大预算工委讨论相关草案的时候，我们少数几位专家坚持在拟选择的税率区间中就高不就低的观点。”

　　倪红日认为合并后的企业所得税法草案中税前扣除项目及标准比内资企业所得税的标准放宽，名义和实际的税率都有所降低，所以名义税率的降低幅度不宜过大。税率太低给企业的空间过大，与现在防止经济过热的政策不相符。并且目前中国经济正处于高增长的阶段，一旦经济增长速度减缓，宏观经济形势发生改变，还要给财政政策留有下调的空间。与国际相比较，中国企业所得税税率基本居中等水平。

　　在倪红日提供的部分国家2002年-2005年企业所得税名义税率资料中，美国为42%，加拿大46%，日本41%-46%，丹麦28%，印度30%，越南28%，韩国13%-25%，新加坡20%，OECD国家平均税率29.8%。我国目前的名义税率为15%-33%。

　　刘桓认为我国的税率和其他国家不具有可比性，在国外主要就是所得税，而我国目前流转税占了很大的比例，应该将流转税和所得税合起来与其他国家的税率进行比较，我国的税负就显得偏高。并且我国目前这种高税率、松监管的制度是一种老实人吃亏的做法，变相鼓励了偷税行为，合理的做法应该是低税率、严监管。同时，他认为税率的高低选择取决于确定谁为投资的主体，是企业还是政府。一般来讲，除去基础设施建设领域，企业的投资效率要高于政府。

　　真正的顾虑在于两税合并对外资的影响

　　无论是24%的税率还是5年的过渡期，具体的数字只是技术上的问题，而真正的顾虑在于两税合并对外资的影响究竟有多大。

　　“目前对于两税合并存在两种意见，同意合并的人都是说对外资没有影响或者影响不大，不同意合并的都是说对外资的影响很大。”朱青告诉记者。

　　“对于外资究竟有没有影响，这个影响究竟有多大，这又是动态的复杂的事情，具有不确定性，结果并不十分明确。而这个结果又非常重要。”朱青认为两税合并久拖不决的核心在于外资。

　　朱青认为外资对于中国的经济非常重要，比如说2010年，中国与东盟各国建立自由贸易区，那时东盟的产品可以以零关税的方式进入中国，如果我国对于外资的税收优惠没有东盟国家具备竞争力，外资就会大量流向泰国、越南和马来西亚，然后再将产品倾销到中国，这样对于我国的经济发展可能会有不利影响。

　　朱青的担忧并非没有道理，2004年底，54家在华跨国公司联名上书，向财政部等要求延长税收优惠期，对两税并轨表示了不同意见。

　　“在对待外资的问题上不能太患得患失。”刘桓告诉记者，目前我国注册的外资企业大约有50万家，处于经营状态的不到40万家，这其中除去根据草案合并后仍然享受优惠政策的高新技术企业，沿海的企业目前的税率便为24%，合并后几乎不受影响，真正牵涉到的只是目前在特区的少数企业，总体的数量不到10万家，而与之相对应的是我国有3300万家内资企业，3300比10，这是很显而易见的事情。

　　同时，刘桓指出根据他们的调研，在不同的年份外资对于税收优惠程度的认可并不相同。在2003年-2004年间，他们对400个外商投资企业做过调查，上世纪七八十年代，外资进入中国主要看重的是廉价的劳动力和税收优惠。而九十年代后期尤其是进入21世纪以后，外资看重的依次是中国市场发展潜力、整体劳动力价格、政府办事效率、法律透明度、基础设施建设、交通运输，排在第七位的才是税收优惠。

　　并且，越是科技水平高的企业对于税收优惠看得越轻，他们更在乎制度和法律的公平程度，不喜欢无序的竞争。只有下游低附加值产业的外资企业才把税收优惠看得很重。

　　“从提高利用外资的水平的角度来说，我国目前对于外资的依赖程度在降低，引进外资不应该不加选择，应该引进高端的产业，而对于那些高污染高能耗的低端产业，目前有过渡期，在过渡期内应该完成自身的转变，转变不成功就应该考虑淡出市场。”刘桓认为政府要转变调控观念，推进产业升级换代，而不是在国内企业竞争已经很激烈的情况下，再引进低端的外资企业加剧竞争。在这个意义上，两税合并已经不能仅仅看作是通过税负高低调整不同集团利益的问题，还应该看作是政府经济及社会发展理念的战略转变。

　　中国人民大学教授顾海兵也曾指出对于外资短期的优惠可以，但绝不能使长期的，发达国家并不是靠优惠政策促进发展，而是提供更好的制度和环境。

　　培育公平竞争的环境理应成为修法考虑的必要因素

　　中国目前的商业环境究竟如何？根据国际金融公司9月14日发布的《2007全球商业环境报告》，中国的商业环境全球排名为第93位，与去年相比上升了15位，但仍处于较低的水平。其中单个领域的排名中，税收只排到了第168位。

　　“中国企业比其他国家对税制都有更多的不满。”在发布会上，国际金融公司金融和民营领域发展的副总裁麦克尔·克雷恩指出他在中国调研时听到的最多的抱怨。

　　财政部财科所有报告指出，对外资给予“超国民待遇”，在我国改革开放初期是必要的，到如今也不违反WTO的有关规定，但其负面影响却日渐显现：一是严重削弱了内资企业的竞争力，特别是在竞争性生产领域，内资企业从一开始就处于下风。而我国的经济建设从根本上说还是依靠众多的内资企业，如果作为主力军的内资企业的发展受阻，绝对不利于我国市场经济体制的健康发展和经济发展的战略安全。

　　二是外资享受的优惠政策是通过在经济特区、经济开发区等特殊区域设立而取得的，而经济特区、经济开发区又主要集中在东部沿海发达地区，从而形成东部地区对外资的“超捕捞”或“超吸收”现象，加大了中西部地区引进外资的难度，扩大了地区之间的发展差距。

　　除了对外资的影响，为内资企业尤其是民营提供一个公平竞争的环境理应成为两税合并立法进程中考虑的必要因素。

　　9月21日公布的2006年《民营经济蓝皮书》显示，过去五年，中国个体工商户注册户数由2571万户下降至2464万户，年均降幅为0.8%。

　　全国工商联副主席辜胜阻指出，对于中国的民营企业而言，税收和融资一直是横亘其前的两大难题。目前中国民营企业融资不及全社会的10%，与外企所享受的“超国民待遇”不同的是，民企在税收等方面享受的是“次国民待遇”，这亦使得诸多中小企业“生不快、长不大、活不长”。

　　刘剑文告诉记者，在当前民营企业、国有企业和涉外企业之间的经济属性决定其税收法律地位的情况下，税收法治环境的形成对于实现企业间的竞争机会的平等有着重要的意义。

　　他认为，在全球市场进一步形成的背景下，资金的来源不应成为税收差别待遇的根源。尽管给予涉外企业税收优惠能够吸引更多的外资进入中国市场，在存在税收差别待遇的情况下，不过是将涉外企业本应承担的税收负担转嫁给民营企业，这无疑将无限的加大民营企业的税收成本，限制其在市场上进行公平的竞争。涉外企业的引进固然可以促进经济的发展，但立足于本国民间投资的民营企业的成长壮大，更能够在发展本国民族经济的基础上，提高国家的经济实力。对于民营企业而言，实现平等的税收对待已是“国民待遇”，能够为其创造公平的竞争机会。

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