中部崛起战略中的农村扶贫开发对策

　　作者：申兵

　　促进中部崛起是根据我国经济社会发展的阶段特点，为统筹区域发展而提出的重要战略举措。中部地区是我国农村贫困人口较为集中的地区，其贫困人口总规模虽然低于西部地区，但密度较高，2004年中部地区这一指标是西部地区的4倍。因此，加快中部地区农村贫困人口的脱贫步伐是实现中部地区崛起的重要突破口，也是社会主义新农村的建设的重要方面。为此，有必要分析研究中部地区农村扶贫开发的难点，采取更具针对性的政策，以加快中部贫困地区的发展从而促进中部地区的崛起。

　　一、中部地区农村扶贫开发的难点

　　除西部地区外，中部地区是我国贫困人口集中分布的又一区域。国家扶贫开发的592个重点县中，151个位于中部六省，占25.5%。2004年中部六省的农村贫困人口约为790万，占全国的近1/3，低收入人口超过1300万，也占全国的近1/3。由于自然和社会等方面的原因，中部地区农村扶贫开发面临以下难点：

　　(一)集中连片的贫困地区多

　　在全国十八个集中连片的贫困地区中，涉及中部六省的有吕梁山地区、太行山地区、秦岭大巴山地区、武陵山地区、大别山地区、井冈山和赣南革命根据地六大片区。2005年中部地区六大片区的农村低收入人口超过1000万，约占这些地区总人口的1/5，贫困人口超过500万，贫困发生率达7.7%。除这些片区外，中部地区的伏牛山区、幕阜山区、皖南山区等也是贫困县域集中分布的地区。

　　(二)革命老区多

　　按照国家统计局的统计口径，革命老区系指第二次国内革命战争和解放战争时期，在中国共产党领导下创立的革命根据地，它们所在的县即为老区县。全国共有241个老区县，分布于17个省区中。中部六省的老区县共计136个，占全国的56%。由于绝大多数老区县位于交通不便的深山区，发展水平落后，贫困人口较多。以老区县较为集中的湖北、江西为例。湖北省的58个老区县中26个为国家扶贫开发重点县，在其余26个非国家扶贫开发重点县中，1/3县的贫困发生率为5%以上。江西省42个老区县中19个为国家扶贫开发重点县，在其余23非国家扶贫开发重点县，13个县的贫困发生率高于7%。

　　(三)山区多

　　贫困人口分布于六大片区就表明了中部地区的贫困地区中多以山区为主。中部地区一半以上的贫困县的山地面积占其国土面积比例超过60%。平地少、耕地少，不论是发展农业生产，还是推进城镇化及工业化的自然条件较差。特别是由于农业收入的增加是农村减贫的重要因素，山区中贫困农户农业增收局限性较大，因而减贫的速度和幅度也会受到影响。

　　(四)湖洼地区多

　　中部六省区水系多样，河湖密布，加之相应的治理措施，使得不少地区成为鱼米之乡，造福了当地居民。但另一方面，这也使得包括滩区、洼地、行洪区、蓄洪区、滞洪区及各圩堤保护的滞水区在内的湖洼地区较多。这些地区也是易涝地区，长期存在着干流防洪与湖洼地除涝、有限减灾与长治久安等矛盾，致使经济生产落后。湖洼地区和周边地区的差距越来越大，已经成为中部地区较为贫困的地区之一。此外，河湖密布也使得中部地区的水库及库区较多。受生态环境脆弱以及移民搬迁等因素的影响，库区也成为贫困人口较为集中的地区。比如，目前江西90万绝对贫困人口中，有25万人住在湖区和库区。安徽省沿淮和沿江低洼圩区经济发展水平也明显低于全省水平。

　　二、中部崛起战略中的农村扶贫开发对策

　　进入新世纪以来，随着《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》的实施以及各项惠农政策的出台，中部地区与全国其它地区一样，农村贫困继续得到缓解。在实施中部崛起战略和加快社会主义新农村建设的背景下，需要采取更加有针对性的策略，包括扶贫政策以及其它惠农政策，加快中部地区的农村发展及反贫困进程。

　　(一)加大各级政府针对中部贫困地区的财政资金投入

　　政府资金投入是农村扶贫开发中的重要力量，在中部崛起战略实施中，需要加大中央、省、市等各政府资金投入。从中央投入看，目前在中央财政的一般性转移支付中，已将贫困地区考虑在内，还明确了向革命老区的转移数额，体现了中央对革命老区的扶持。但目前一般性转移支付的数量有限，在中央财政转移支付中比例较小，有必要随着中央财力的增加以及中部崛起战略的实施，进一步加大一般性转移支付的力度，以使包括革命老区在内的贫困地区切实得到实惠。在加大中央财政投入的同时，增加中部各省市政府对于贫困地区的资金支持力度，加强相关省市针对于贫困地区的一般财政转移支付，并降低省市参与贫困县增值税、营业税、企业所得税和资源税等地方税收上的分享比例。

　　(二) 延展西部大开发的相关政策

　　有研究结果表明，一定区域内在某一生活标准之下的人口在5%以上时，区域的整体发展有助于带动这些贫困人口的脱贫。在涉及中部地区的集中连片贫困地区中，其贫困发生率仍高于5%，因此，加强以交通、水利基础设施、市场(贸易)设施、生态环境建设、社会发展等为主的区域性扶贫措施对于这些地区仍十分必要。在中部地区贫困地区，特别是集中连片的贫困地区基础设施建设以及发展农村社会事业方面，可以延展西部大开发的相关政策。

　　一是将中部集中连片贫困地区农村基础设施建设中的中央财政补贴部分及发展义务教育中的中央财政负担的比例应提高至西部地区的水平。同时，还应像西部地区一样增加中央财政投入(包括国债)用于中部贫困地区疾病防控制机构建设的投入。二是在中部贫困地区加强易地扶贫工作。从2001年以后，为探索新的扶贫途径，有关部门在西部部分省区组织实施了易地扶贫搬迁(生态移民)试点工程，到2004年，搬迁人口超过100万，取得了扶贫与生态保护双方面的成效。由于中部地区集中连片的贫困地区也集中分布于生态环境脆弱的山区，应考虑将这一工程在中部省区，特别是贫困人口集中的山区进行试点并逐步开展起来，以推进中部生态脆弱山区的脱贫步伐。

　　(三) 实施中部地区湖洼地区的综合治理

　　建议在中部崛起战略中实施湖洼地区的综合治理工程，将淮河等重要河流的支流和湖洼地区治理列入国家的大江大河治理规划，根据干、支流治理兼顾的方针，将干流、支流、湖泊洼地、水库的治理统筹规划和综合治理。按照形成综合效益的原则，加强支流以湖洼地除涝、农田排灌、人畜饮水、水污染治理、湖洼地产业结构调整为主体的综合整治，并加大中央财政投入力度，提高中央财政投资比重。同时，在湖洼地区划定生态功能区和自然保护区，重视保护湿地资源，促进生态环境的自然恢复，并把湖洼地区的移民问题考虑在中部地区的易地移民扶贫工程之中。此外，还应积极采取财税、金融、技术等项措施，利用湖洼地，发展水产业，形成立体型、复合型的湿地经济和生态经济。

　　(四)推进创业培训

　　中部地区农村劳动力的绝对水平和相对水平都较高，目前广泛开展的外出务工和就业培训所起到的推动农村劳动力转移和增加农户收入的作用在中部地区，包括许多中部贫困地区更加明显。但在继续加强农村劳动力就业培训的同时，应考虑在有条件的中部农村地区，包括一些具备条件的贫困地区开展农村劳动力的创业培训。这既有助于增强贫困地区的自我发展能力，也可以缓解目前在一些中部地区出现因农村高素质劳动力流失而带来的诸多社会问题。

　　(五)促进中部与东部扶贫合作机制的形成

　　形成区域相互促进、优势互补合作机制是实施区域协调发展的重要保障。中部省区应充分利用其毗邻东部地区的地缘优势，借助

长三角区域合作机制、泛珠三角区域合作机制加强与东部省区在农村扶贫方面的合作，特别是在劳动力就业、创业培训方面，以及产业转移中的信息共享和政策衔接方面的合作。

　　(作者单位：

国家发改委国土开发与 地区经济研究所)

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