胡金华：新农村建设应谨防马太效应

　　作者：胡金华

　　建设社会主义新农村，是当前和今后一个时期一项重大而紧迫的任务，在这过程中，各种政策及体制因素往往容易导致“马太效应”的产生。由此，我们需要正确认识和看待社会主义新农村建设，树立正确的政绩观，创新支农资金的投放方式，加强民主法制的建设。

　　建设社会主义新农村，是当前和今后一个时期一项重大而紧迫的任务。时下，新农村建设在各级政府的高度重视下，正在有序开展。但在新农村建设过程中，不少地区存在“强者恒强，弱者恒弱”的区域经济发展不平衡的“马太效应”。这与建设社会主义新农村是不相符的。

　　虽然新古典增长理论的“趋同假说”认为，由于资本的报酬递减规律，当发达地区出现资本报酬递减时，资本就会流向还未出现报酬递减的欠发达地区，其结果是发达地区的增长速度减慢，而欠发达地区的增速加快，最终导致两类地区发达程度的趋同。但从新农村建设的政策背景和当前“三农”现实情况来看，我们不应该鼓励农村地区差距的进一步扩大了，而应该谨防“马太效应”的进一步蔓延。现在提出推进社会主义新农村建设，它的宗旨就是要逐步缩小城乡之间的这种发展差距，要让全体农民和城市居民一样作为公民能够公平地享受经济发展和社会发展的成果，这样才能建设成一个公平、公正、和谐的社会。当前除了少数富裕地区和少数富裕农民以外，大部分地区和大部分农民依然需要政府在政策上实行“以工哺农，以城带乡”。

　　因此，笔者认为新农村建设不应该阻止一部分富裕的地区更加富裕，一部分富裕的农民更加富有，但同时应该谨防一些地方为了“示范工程”、“政绩工程”， 通过附加各种苛刻的条件，使得新农村建设的各项惠农政策和各种福利集中于少数富裕的地区和农民，而大部分落后地区和农民因为达不到条件被挡在优惠和福利之外，形成新农村建设的“马太效应”。

　　一、当前新农村建设的“马太效应”

　　笔者最近参加了新农村建设的专题调研活动，到一些沿海发达地区进行了入村调研。通过深入考察，发现在当前新农村建设过程中的一些政策或者方法容易产生“马太效应”。这些政策和方法虽然在短期内促进了社会主义新农村建设，但却在一定程度上违背了新农村建设的宗旨，扩大了农村内部的差距和不平等。下面，笔者作一列举。

　　1、通过“试点”或“示范”建设样板村

　　改革总是有成本的，为了降低改革的成本和风险，在大面积的改革之前，决策者往往会选择一小部分样本进行试验，然后根据试验结果总结和推广改革经验。新农村建设也是我国在发展社会主义市场经济过程中的一项改革，由“多取、少予”向“多予、少取”改革，通过“试点”或者“示范”进行改革探索本无可厚非。然而，个别地区个别决策者为了有快速、显著的新农村建设成果，几乎倾其所有地支持“试点”村或“示范”村。各级领导视察、各种优惠政策、各种财政支持、各种“特事特办”的“招呼”等一应俱全，政府为“试点”村、“示范”村的建设统统开绿灯。结果各种省级、地市级、县(市)级的“试点”村就成了新农村建设的明星村。最后各级政府都企盼着在自己的辖区内多几个“试点”，因为“试点”就等于“优惠”，“优惠”就等于把“试点”不经意间变成了“示范”。

　　为了取得立竿见影的效果，新农村建设往往会选择具有一定经济基础的村庄作为“试点”或者“示范”，这样就导致了不多的支农资金和政策被倾斜到本身已经进入良性发展的村庄了。相反，那些亟需外力来打破“贫困恶性循环”的村庄却由于其基础相对较差，政策成效不明显而不被上级领导所重视。最后，富裕地区的“试点”村全部变成了“示范”村，从而越来越富；落后地区的村庄则变得越来越穷，而逐渐被人遗忘。

　　2、通过下派“干部”转移资金和政策

　　选拔机关干部下村任职或者上级机关干部到基层“挂职”，一方面可以锻炼下派干部，增加其基层工作的实践经验，更好地服务于本职岗位；另一方面，下派或者挂职干部通过发挥自身能力和优势也能为基层经济社会发展注入新的活力，为当地建设社会主义新农村拓宽思路和眼界。然而，由于下派或挂职干部来自各个不同的单位或部门，其对于所任职的基层的作用大小除了受其个人能力影响外，其供职的原单位或部门所具备的“资源”的多与寡也是其中的关键因素。于是来自比较有“资源”的单位或者部门的干部，可以通过各种渠道获得项目、资金和政策，为基层经济社会发展和社会主义新农村建设作出显著贡献。相比之下，那些来自“穷”单位或者部门的干部，要为基层作点贡献的难度相对就大了不少。因此，带来了资金、项目和政策的下派干部在短时间内让当地经济社会发展有了明显的变化，成为了新农村建设的先进村；而那些不能直接带来“好处”的下派干部所在的村庄相比较而言就变成了落后村。这不仅使得新农村建设出现了比较明显的“马太效应”，甚至还会诱发一些下派干部不是从自身方面挖掘潜力为新农村建设服务，而是想方设法去争取特殊的政策支持甚至是自己所在单位的特别支持，这无疑与我们政策的初衷是相违背的。

　　3、通过“结对子”倾斜高层政策

　　主要是通过领导干部“挂点”或者上级机关“挂钩”、“帮扶”等“结对子”政策形式，对一些村进行定向特别帮助和扶持。对于那些有幸成为帮扶对象的村庄，一般都能够享受到上级的政策优待，在建设新农村道路上先行一步，成为其他村庄的榜样。

　　4、通过配套资金排斥专项资金

　　由于我国在资金方面条块分割，中央的新农村建设资金被垂直分割于十几个部门，各部门各自为政。为了防止专项资金在从中央到省、市、县(市)、乡(镇)和村的过程中的“跑、冒、滴、漏”现象，各专项资金的支配与管理部门通常要求地方有“配套资金”、要“以奖代赈”和要以实物代替现金等办法进行新农村建设的资金支持。然而，由于各个地方的财政实力不同，农民的富裕程度不同，其支付配套资金的能力也各不相同。对于那些“要饭财政”的政府往往不可能提供配套资金，对于那些贫穷的农民连起码的起步资金都没有，也就难以获得上级政府的项目、资金支持。结果，一些好的项目，好的政策往往被放在不太贫甚至富裕的地方，一些好的奖励措施往往被比较有经济基础甚至比较富裕的农民获得。

　　笔者通过调研获悉，某镇投资800余万元重建该镇的中小学及幼儿园，其中160万元来自上层各级政府，其余来自企业、个人捐款。虽然上级政府的160万元仅占800余万元的20%左右，但足以解决欠发达地区的几个乡镇的中小学建设问题。在调查中，笔者还发现一些地方为了村容整洁和改善管理，鼓励农民拆旧房买新房，并进行新村的统一规划和建设，同时给予农民购买新房补贴。然而，一些地方领导为了给新农村装点门面，达到快速改变村容村貌的目的，往往会统一建设高标准的农民住宅，甚至豪华

别墅。这些高标准住宅的价格已经超出了当地大部分农民的实际购买力，最后只能由极少部分的富裕农民购得，从而也就获得了购房补贴款。个别农民本身并没有购买新村住宅愿望和能力，由于现有住房不足或者受到购房补贴款的引诱，他们通常是从亲戚朋友、银行和地下钱庄等渠道获得贷款来购买新房。因此，有了新房的同时，他们也有了新债，用于发展生产的资金也被挪用或透支了。至于那些根本没有能力也没有购买新房的农民，只能与购房补贴款擦肩而过了。

　　5、通过“盘活资产”集中财富

　　新农村建设，资金短缺是瓶颈。为了加快新农村建设步伐，除了动员广大受益农民出钱出力外，各地还通过各种方式吸引外来资金加入新农村建设。通过企业入村甚至企业管理村庄的方式，很多地方新农村建设都取得了可喜的成绩，如山东德州的梁锥村。通过“盘活资产”、农民土地入股和建设标准厂房等办法，一些城市近郊的村选择了呼应城市走工业化、城市化的道路。当前企业入村主要是看中农村的廉价劳动力和特有的自然资源和环境。由于国家进一步加强了土地管理和调控，进一步收紧了土地“闸门”，城市的土地资源受国家及有关部门出台的一系列土地管理政策的约束，其供给越来越小，价格越来越高，因此，农村的土地资源就成了吸引入村企业的主要力量。调查中，笔者发现一些村庄打着“盘活资产”的旗号盘活土地资产，其实就是变相卖地。一些富裕的农民(或者农民企业家)看中了土地的升值空间且具有购买能力选择了低价买进土地，建设标准厂房或者进行

房地产开发，然后高价售出或租出，获得高额利润。相反，一些贫穷的农民迫于眼前生活的压力，选择了出让土地或者长期出租土地，变得越来越穷。

　　二、新农村建设产生“马太效应”的深层次原因

　　十六届五中全会后，全国各地深入学习和贯彻中央关于社会主义新农村建设的有关精神，并进行了相应的部署。同时，笔者认为，中央和地方还应该在新农村建设过程中不断总结经验教训，改革不适应社会主义新农村建设的政策和体制。当前，新农村建设“马太效应”的出现主要有以下几点深层原因。

　　1、权力寻租。寻租是指人们凭借政府保护而进行的寻求财富转移的活动，它的主要特征是不经过相应的生产劳动而将社会公众财富转移到一部分人手中(克鲁格，1974)。权力寻租就是指某些掌握某种国家权力或者集体决策权力的人员利用其控制的权力谋求其个人或集体的非法利益的行为。

　　当前，新农村建设中，一些党政权力部门利用公有权力谋求私人升迁或者政治声誉的寻租行为。比如一些地方当权者利用公共资源把“试点”建成“示范”的“面子工程”，把本属于大多数农民的公共资源集中用于个别的“示范村”建设，剥夺了大多数农民的权益。还有一些上级权力部门和下派干部利用公有权力，向其“帮扶”或者“挂点”的农村倾斜各种优惠政策。这一方面扭曲了公共政策的公平性，损害了大部分农民的利益，浪费了新农村建设的资源；另一方面为个别当权者谋得了政治资本。

　　与此同时，由于新农村建设的主导是政府，各类公共资金只能由政府这单一渠道层层下拨，各级政府部门就可以通过政府干预或者垄断支农资金的使用，谋取超常的经济利益。比如，借新农村建设名义的“圈地运动”、“资产盘活”等。经济寻租使得新农村建设资金流向了非农领域，损害了真正需要资金支持的农民的利益。

　　2、干部管理体制。在现有体制下，政绩考核程序和指标存在的弊端，给地方干部带来了不正确的政绩观。为了在新农村建设中快速获得自己的政治资本，一些地方干部把新农村建设等同于新村建设，又把新村建设简单看成就是拆旧房建新房，认为新房建得越多其新农村建设就越好，其工作也就越有成效。一些地方官员考虑到自己的任期，往往会选择比较富裕的农村作为新农村建设的“示范村”，倾其所能，为自己树立政绩典型。正是由于这种干部管理体制的问题，原本需要建设好几年甚至几十年，覆盖生产、生活、村容、乡风和管理五大方面，造福广大农民的新农村，演变成了体现政绩的“新村”，一夜之间如雨后春笋遍布各地。而真正的新农村不仅数量不多，而且质量不高，与中央要求的“二十个字”相差甚远。

　　3、配套政策的设计存在一些瑕疵。近年来，中央加大了对“三农”的支持力度，2006年中央财政的支农资金就高达3397亿元。各地为了防止各专项资金被挪作他用，提高支农资金的使用效率，纷纷制定了各项资金的管理办法。如“以奖代赈”，各项支农资金、项目要求地方有相应的配套资金等。然而，现实的结果是越是需要资金援助的地方或农民群体，其连最起码的配套资金和起步资金都没办法筹集，只能眼巴巴地看着新农村建设的各项优惠政策而暗自神伤。相反，富裕地区由于其本身强大的地方财政实力和充裕的民间资金，获得上级政府的各种资金和项目的成本相对比较低，这样，各种支农资金和政策就流向了富裕地区，使得这些地区越来越富有，由于缺乏横向财富转移机制，“马太效应”因此而产生。

　　三、避免新农村建设产生“马太效应”的对策和建议

　　我国是一个传统的农业大国，农村经济发展相对滞后，区域之间差距还比较大，农民贫富分化还比较明显，在这种现实环境和历史背景下，我们应该全面有效推进社会主义新农村建设，防止新农村建设的“马太效应”。

　　1、正确认识和看待社会主义新农村建设

　　首先，新农村建设的对象应该是广大的农村，而不是少数富裕的农村，更不是已经“城市化”了的农村。随着经济社会的发展，我国的农村、农民已经发生了巨大的变化，农村、农民的内涵也发生了相应的变化。因此，我们应该从法律法规的角度先明确什么是农村，什么是农民，才能确保各级政府的执行者正确认识新农村建设的范围和对象，才不至于各种惠农政策落到了城市和非农民手里。

　　其次，新农村建设是一项长期而艰巨的任务，不可能一蹴而就。利用一两年甚至几个月建成的新村绝不是社会主义新农村，因为它不可能具有“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的内涵。因此，新农村建设不应该仅仅突击几个有基础的富裕村庄，而应该重点去长期建设那些更需要外力帮助的落后村庄。新农村建设需要“锦上添花”，更需要“雪中送炭”。

　　最后，新农村建设的“试点”应该具有可借鉴性，否则该样本将失去“试点”的价值和意义。正确区分“试点”和“示范”，防止一些地方借“试点”之名，集中各方力量大搞“示范”工程和政绩工程。当前大部分试点地区，都采取了与上级政府“结对子”、上级领导“挂点”等不平等的特殊待遇，这无疑会使得试点的经验在推广的时候面临诸多的“水土不服”。

　　2、树立和落实正确的政绩观

　　新农村建设需要干部实实在在地按照执政为民的要求，树立正确政绩观。树立正确的政绩观要改变政绩的评价体系，要让农民群众参与干部的政绩评价活动，要让下级干部参与对上级领导干部的政绩评价，改变以往政府官员对上不对下的体制弊端。同时，要把干部短期评价与长期测评结合起来，重点要放在长期测评，防止个别干部急功近利，专攻新农村建设的“面子工程”和“政绩工程”。

　　3、兼顾公平和效率，创新支农资金的投放方式

　　当前，在保证支农资金使用的效率的同时，更应该注重支农资金在分配上的公平问题。首先，要强化政府信息的透明度，防止各种惠农政策被部分单位和个人作为提高自己政治资本的私人物品。其次，要根据各地不同的经济情况，因地制宜地创新支农资金的投放方式。对于那些仍处在“贫困恶性循环”中的地区或农民，我们不应该为其享优惠政策设置过高的壁垒，而应该对其进行直接经济援助、补贴，同时加强资金使用的监管。第三，坚决遏制某些领导干部以各种名义(如领导挂点、“结对子”、下派干部等)为个别地方提供特殊待遇。一来可以防止本应属于大多数人的公共资源被某些当权者集中投放于其挂点(结对子、下派等)的一、两个村庄，保证公共资源使用的公平性；二来可以防止来自于不同部门的下派干部由于掌握资源的禀赋不同而产生的不平等，保证对下派干部考核的客观性和科学性。第四，建立健全财富横向转移机制。

　　4、加强民主法制建设，遏制权力寻租的产生

　　切实加强农村基层民主法制建设，提高领导干部获得权力寻租的成本。新农村建设，农民是主体，政府是主导。一要充分发挥广大农民的主体作用，调动其行使民主权利的主动性和积极性，进行有效的民主监督；二要进一步制定和完善有关新农村建设的法律法规，加大对涉及新农村建设的案件的查处力度，坚决打击各种权力寻租行为；三要加快乡镇职能转变，使之实实在在为社会主义新农村建设服务。

　　(作者单位：

福建省委党校)

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