监守自盗的最后防线

　　文/蔡永飞

　　9月中旬，国家审计署发布2006年第5号审计公告，公布了42个部门、单位2005年度预算执行审计结果。审计中发现的问题包括：一些单位存在历年结余资金未及时安排使用，虚列外事经费，自行处置资产，形成账外资金，挤占、挪用、截留财政专项资金，挪用科研专用基金，转移财政项目资金，未按规定权限批复基建项目等问题。

　　审计公告揭露的这些问题，实际上都是公共权力侵犯或不规范处置公共财产的案例。比如，国资委所属5家单位于1998至2005年挪用国家建设资金共960.73万元，主要用于发放职工奖金福利和外聘人员工资；2000至2004年，北京铁路局将所属西山疗养院改造工程拆分立项，动用更新改造资金6524万元、公益金9829万元，建成集住宿、餐饮及娱乐为一体的别墅式酒店对外营业，等等，很明显，这些是国家机关及其工作人员化公为私、侵吞公共财产的行为。

　　虽然各种腐败分子以及其他社会成员分别、零散地从各个层面，以各种方式侵吞公共财产总是让我们心疼，但中央国家机关及其工作人员侵占公共财产的行为，则尤其令人愤怒和无奈。

　　按照

物权法草案的提法，“国有财产由国务院代表国家行使所有权”，国务院有关部门及其工作人员理应严格执法、率先垂范，而恰恰正是他们中的一些人在“监守自盗”，正如有人大代表所指出的那样，作为公共财产守夜人的人民公仆，他们比一般老百姓更容易损害公共财产，造成的损失更大。

　　虽然按照刑法第三百八十二条规定，“国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的，是贪污罪”，国家有关方面都可以并且应该依法追究具体责任人的刑事责任，但在保护公私财产问题上，仅仅靠刑法和其它一些法律还是不够的。现在，国家正依照国际通例，以物权法来理顺和规范社会财产权利关系、保护公私财产。以笔者之见，作为以公有制为主体的社会主义国家，物权法保护公共财产应该是更突出的任务；而保护公共财产，首先应当着力解决好公共权力和公共财产的关系。这不仅是保护公共财产的需要，也是捍卫社会主义国家政权性质的需要。

　　在物权法的立法过程中，经历了一场关于物权法是要保护公共财产还是私有财产的争论，虽然争论的结果是公有财产和私有财产同样神圣，但依我看，在现有物权法第五次审议稿中，保护私有财产的内容明显比保护公共财产的内容丰富，特别是在程序方面，作为公共财产的“物主”，似乎还不太看得出我们可以怎样依法保护属于我们的公共财产。在公共权力和公共财产的关系方面，还缺少制约和规范的内容。

　　物权法首先应明确公共财产的权属关系。现有物权法第五次审议稿中写道：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。”这里明确了国有财产属于“全民”，“国务院代表国家行使所有权”，但我认为这样还不够，“国务院代表国家行使所有权”应该修改为“全国人民代表大会授权国务院代表国家行使所有权”。这样表述，一来可以有效地排除“国有财产就是国家机关所有的财产”的错觉，二来可以增强国家机关及其工作人员的责任意识，三来有利于人民代表大会履行公共财产所有者代表的监督权力和职责。由此，物权法还可以规定一个每届政府成立时都要举行授权仪式的程序，以彰显公共财产所有权人的权力和行使所有权者的职责。

　　物权法草案第五次审议的时候，因为草案有“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收农村集体所有的土地和城市房屋及其他不动产”这样的条款，而什么叫“公共利益”却没有明确界定，这引起了广泛的争议，因为在现实生活中，公共利益往往是公共权力侵犯私有物权的借口。其实，明确界定公共利益，更是保护公共财产的重要条件，因为“为了公共利益”更可以成为公共权力侵犯公共财产的名义。比如说，国家体育总局所属的体育基金管理中心把彩票资金的2787.4万元用于

股票投资，它可以被解释为体育基金管理中心及其工作人员为了使这笔公共财产保值增值，使这种犯罪行为蒙上正当的面纱。

　　显然，公共权力处置公共财产，也必须具有合法的名义。明确界定公共利益的概念，公共机构处置公共财产的目的合法正当，处置的行为就会得到规范和约束，监督机关和公众也可以依法进行监督。

　　现有法律法规对公共权力处置公共财产的程序已有许多规定，在物权法中，有必要也从保护公共“物权”的角度，对公共权力处置公共财产的程序相应做出规定。

　　已由十届人大常务委员会第二十三次会议通过的《各级人民代表大会常务委员会监督法》，对作为公共财产所有人的代表者的人大常委会，如何监督各级政府处置公共财产包括财政预算决算等等的程序做出了许多具体规定。在物权法中，也有必要从保护公共“物权”的角度，对人大常委会以及社会公众，如何监督公共权力处置公共财产的程序做出相应规定。国家

审计署对国家机关的审计监督，是对公共权力处置公共财产行为的十分重要的监督环节，无疑是代表公共财产所有权人所做的监督，因此笔者赞同有关把国家审计署移到全国人民代表大会机关的建议。物权法应当对如何追究公共权力不当处置公共财产造成公共财产损失的责任，做出明确规定，并且把相关规定与刑法和其他有关法律衔接起来。

　　(作者系民革中央调研部处长、法学博士)

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