民企法律保护：个性面孔的共性难题

　　在中国整体法治水平有待进一步提升的情况下，民企法律保护任重道远

　　◎文／本刊记者 孔志国

　　渐趋完善的立法体系

　　无论是从立法的层面还是从司法的层面来看，我国都正在逐步构建一个越来越完善的针对民营企业的法律保障体系。

　　1982年第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，第十一条提出“城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制的补充”，尚未提出允许私营经济的存在。6年以后，宪法修正案第十一条增加规定“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展，私营经济是社会主义公有制经济的补充”。1999年3月，宪法修正案第六条修改增加内容为：“……国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。第十一条明确了“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”；“国家对个体经济、私营经济实行引导和管理”，将非公有制经济的重要地位正式载入了宪法。2004年3月，十届全国人大第二次会议宪法修正案进一步把第十一条第二款修改为：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”；把第十三条修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯”；“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”；“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

　　与民营企业的宪法命运相一致，在整个法律框架下，民营经济都获得了专门的法律认可或者相关的立法支持。

　　1999年8月，九届全国人大常委会第十一次会议通过了“中华人民共和国个人独资企业法”，中国第一部体现私有制企业的法律诞生。此外，《公司法》《证券法》《破产法》《合伙企业法》都相继修改，《中小企业促进法》以及中国政府为中小企业发展正在采取的一系列政策措施为中小企业发展提供了非常好的法律和政策环境。

　　此外，《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政复议法》《行政许可法》的相继出台则力规范了政府的正对企业的行为。

　　法律缺失之憾

　　但是，这些法律离为中国民营企业提供一个尽可能好的法律环境的目标显然还相去甚远。不论是研究还是调查都已经指出，在市场主体地位平等保护、投资经营权、企业生存权、财产占有权、投资收益权、融资、市场进入等方面，民营企业的权益均不同程度受到损害；而有些民营企业则在建立财务内控制度、知识产权保护体系、职工权益保护、处理政企关系方面存在程度不同的问题。

　　无论是受损害的权益还是企业的不当作为背后，几乎都有相关联的法律条文需要确立、修改或者废止。

　　例如在融资权益保护问题上，一方面，在贷款额度、贷款规模上，银行不能为中小企业提供像国有企业一样的融资保障制度，民营企业普遍存在贷款难问题；另一方面，由于民营企业缺乏良好的内控制度，银行业缺乏对贷款企业的跟踪审控制度，又导致大量没有信誉、经营不善的企业滥用贷款，骗贷现象时有发生，增加了银行的贷款风险，提高了银行的坏账率。此外，银行监管部门在民间金融的发展方面也一直持一种游移不定的态度。就以只贷银行为例。所谓只贷银行是指，以只贷不存为总原则，由自然人或机构法人用其自有资金全额出资设立金融机构，接受当地金融监管部门监管，其贷款利率由借贷双方协商确定，只经营单一贷款业务的金融机构。只贷银行不但为民间资本进入金融业提供了一个合法途径，同时由于不具吸储功能，避免了流动性风险，利于监管并有效降低民间金融经营风险。而且，由于放贷资金完全源于自然人自有资金，体现了民间金融“草根性”的特征，保留了民间金融例如借贷人之间信息对称度高、手续简便、担保抵押形式多样、借贷期限灵活等几乎所有的优点，有利于保证较高的贷款效率和较低不良贷款率。不过，这一做法在贷款规模、贷款利率、资金来源、经营管理方面与现行贷款通则、担保法、商业银行法等内容都有一定冲突，央行和银监局也尚未确定相关制度。无论是就现有金融制度规范而言，还是就鼓励各种正当形式的金融创新而言，我国的有关金融立法都需要作出调整。

　　在投资环境保护问题上，如何禁止政府权力对民营企业乱卡、乱拿、乱要的侵害，如何保证政府在吸引投资时的允诺，如何赋予国有企业和民营企业同样的市场地位，如何防止民营企业与地方行政的合谋等方面，也需要国家和地方出台相关的法律、法规和规章制度。

　　在市场主体地位平等待遇上，立法工作也相当繁重。市场准入包括四个方面：第一是政府补贴要取消；第二是减少行政许可；第三是配套条件要公平；第四就是价格。市场主体地位平等，就是要保障上述四个方面的公平。但是，目前在一些垄断和半垄断行业，如电力、铁路、公路、民航、通信和市政设施等方面，民营企业难以进入；有些非战略性、非关系国家安全的领域，民营企业也很难投资其中；有些行业，即使允许民间投资进入，但投资比例、投资形式受到许多限制。同时，在税负方面，民气依然没有取得和外企、国企同等的对待。

　　黄孟复曾经在一次会议上指出，当前民营经济发展仍然存在不少问题，主要是私人财产权保护相关立法的滞后、行政执法和司法监督中的不公平、市场准入实际管理中各种或明或暗的限制、财税金融土地技术和社会等方面服务的不完善甚至歧视。与此相适应，要加快配套立法进程，完善保护私人产权法律体系，营造更加公正的法治环境；完善行业准入配套政策，创造更加公平的市场环境；改革财税金融管理制度，构造更加良好的发展环境，等等。

　　保育钧最近也撰文重申，要落实旨在推动中国民营经济保护和发展的非公36条，需要“清理、修订与36条不一致、相抵触的法律法规和部门条例”；“端正对民办教育、民办医院的认识”；“非公资本进入公用事业和基础设施领域，迫切需要规范招标行为，完善特许经营制度”；“落实内外资税负平等原则，加快内外资企业所得税的统一，加快增值税的转型”；“需要加快物权法的立法进程”。

　　有研究报告称，“如果从民营企业的角度来说，现行的法律、法规和规章明确规定民营企业开业登记前，需要进行前置审查、审批或实行许可证制度的有20多部法律、60多部法规和规章，包括14个行业、149个经营项目，涉及公安、卫生、文化、旅游、房管、劳动等38个政府行政管理部门。且有些职能部门通过规章形式，自行规定实行许可证制度或擅自扩大实行许可证制度范围。”这一报告并未把规章、政策性文件包含其中，不过联想到诸多部门、各级政府机关政府职能部门牵涉其中，我们尽可以发挥想象力去考虑这项工作的繁重。

　　法律失灵之忧

　　不过，在中国整体法治水平有待进一步提升的情况下，对中国民营企业而言，立法完善并不等于一切。

　　有研究显示，目前民营经济运行中的“法律失灵”，现实中主要表现为“立法滞后型失灵”、“执法走样型失灵”和“规范悬空型失灵”三种类型。

　　所谓“立法滞后型失灵”，不仅指现有法律法规已基本不适应或者完全不适应当今民营经济发展的客观需要，还指由于立法技术的欠缺，法律法规从一出台开始就与出台的宗旨两相偏离。

　　所谓“执法走样型失灵”，是指许多有关民营经济的正确的立法，由于执法不严、司法不公和腐败而导致法律变味和走样。

　　而“规范悬空型失灵”则是指众多法律规范由于人们对其缺乏必要的信仰与忠诚，甚至缺少起码的心理默契而形同虚设。

　　该项研究表明，第一，有法律不等于有了好的法律；第二，即使有了好的法律，如果行政权过于庞大，司法队伍素质不高，法律的实施也往往会违反初衷；第三，在整个社会缺乏规则意识的情况下，法律和法律实施的机制在某些情况下往往仅是几张纸、一篇文字而已。

　　这显然不是民营企业法律保护面临的尴尬局面，也是中国法治进程中整个国家面临的困境。中国法治现在走到了哪一步，每个人经历和掌握的信息不一样，可能会仁智相见。但是，在具体的情境下，我们说立法不是“闭门造车”，不是“部门利益角逐场”，需要更客观、更公平、更务实、更透明；司法不是“政府的传话筒”，不是“地方保护的门神”，需要更公正、更有说服力。也许并没有人说不是。

　　有多少民营企业，正是在以为会还自己清白的诉讼中，个人身陷牢狱，财产被侵吞；有多少民营企业，正是因为不当的地方法规、部门法规或者有关政策，大量投资付诸东流。

　　对于一边完善市场经济一边完善国家法治体系的中国，民营企业的法律保护距离理想的程度或许还有很长的路要走。

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