审计风暴催生预算管理创新

　　政府预算管理制度是个逐步完善的过程，政府预算收支和预算会计制度建设仍有继续完善的空间

　　陈少强　赵世萍/文

　　日前，国家审计署公布了中央42个部门单位2005年预算执行审计结果。从审计署提交的审计结果报告来看，主要问题有：挤占、挪用、截留财政资金和其他有专项用途的资金；采用隐瞒收入、虚列支出等手段转移资金；自行处置资产，形成账外资金，私设“小金库”；预算项目执行不及时，有些项目未按进度申报预算，财政资金闲置，造成浪费；违规投资造成国有资产损失等。而且，这次审计报告对违章行为的披露与前几次有许多类似之处：部门违章现象仍较为普遍，甚至相当多的违章行为都属于“屡审屡犯”。这些“顽疾”折射出我国转型时期政府管理的制度性缺失。

　　2000年以来，我国大力推进了部门预算、国库集中收付、政府采购和“收支两条线改革”等重大举措，这些措施有利于从根源上治理腐败，提高财政资金使用效益，标志着我国公共财政建设进入了一个新的历史时期。同时，我们也要看到，政府预算管理制度是个逐步完善的过程，政府预算收支和预算会计制度建设仍有继续完善的空间。

　　预算收支分类不清。按照部门预算编制的要求，预算单位要根据履行的职责、发展目标和人员培养等客观因素确定资金使用额度，实行零基预算，并将组织的预算内外资金和其他财务收支纳入综合财政预算，禁止隐瞒收入和坐收坐支。但是，在当前的收支分类体系框架下，政府收支管理的严格程度大不相同。以政府收支作为统计口径的至少有如下三种：预算内收支、预算外收支和制度外收支。其中，预算内收支的管理比较规范——有统一的制度规范，纳入预算，接受各级人民代表大会的审议；预算外收支的管理规范程度次之——有比较统一的制度规范，部分在预算中反映，部分游离于预算之外，不完全地接受各级人民代表大会审议；制度外收支的管理几乎谈不上规范——由各个地方、各个部门自立规章，自收自支，不纳入预算，难以统计。因此，在预算编制和执行过程中，某些预算单位一方面随意夸大经费预算，如将支出项目全部列足，编制尚未立项依据不充分的预算项目，甚至虚报加大预算资金总量；另一方面，预算单位故意隐瞒收入，包括少报预算外收入，少报或不报“其他收入”来源，或者故意隐瞒上年结转数和事业基金结余数。这些为数很多的收入，实际上成为某些单位的账外资产或“小金库”，游离于财政预算监督之外。

　　预算会计制度不完善。我国现行预算会计制度中，除事业单位经营性收支业务核算可采用权责发生制外，总预算会计与行政单位会计都实行收付实现制。财政支出只包括以现金实际支付的部分，不反映那些当期虽已发生，但尚未用现金支付的部分，最典型的是拖欠征地补偿款和农民工工资。此外，会计报告内容不完整，反映信息过于简单。我国行政事业单位的国有固定资产没有汇总反映成为总预算会计报表信息，因而一些单位自行处置国有资产，资产处置游离于财政监督之外。

　　全国财政当前正在积极推进的政府收支分类改革是从源头上防治腐败的重要举措，也是完善预算管理制度，加快我国财政体制改革，转变政府职能的重要基础。改革主要包括三个方面的内容：第一，对政府收入进行统一分类。新的收入分类不仅包括预算内收入，还包括预算外收入、

社会保险基金收入等属于政府收入范畴的各项收入，并在收入体系上做了调整。收支科目层次更加细化。第二，建立新的政府支出功能分类体系，更加清晰地反映政府各项职能活动。第三，建立新型的支出经济分类体系，全面反映政府各项支出的具体用途，为加强政府预算管理、部门财务管理及政府统计分析提供重要工具和手段。

　　与此同时，正在进行的部门预算和国库制度改革，是我国逐渐引进新会计制度的一个基础。当前及今后一段时期，我国可在部门预算和国库制度改革的基础上，逐步实施滚动预算法，对各部门的预算使用情况和国有资产占用情况进行绩效评价，并可将部分预算收支项目试行权责发生制，为权责发生制预算创造条件。

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