吴木銮：市长必须从经营城市回到服务市民的道路

　　吴木銮

    郑州土地案敲响经营城市警钟

　　9月27日的国务院常务会议再次关注土地领域。河南省人民政府被通报批评，向国务院作深刻检查。原河南省副省长、原郑州市市长被党内严重警告处分。事件的背景是我国耕地大量减少、人口继续增长，矛盾突出，但更直接的原因就是一些地方政府没有认真贯彻宏观调控的决策和部署。近几年，有一股风从东南沿海城市刮起，并逐步扩展到中西部城市，就是所谓的“经营城市”之风。所谓经营城市，概括起来就是把城市中的可经营资源如城市土地、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等资产，通过对其使用权、经营权、冠名权等相关权益的市场运作，最大限度地盘活资金，实现城市自我增值的新的城市建设和管理模式。

　　这种思维的产生有其现实的政治经济背景。众所周知，宏观财政的安排会给各个行为主体带来深远的影响。在1994年之前，中国实行的是财政包干制，在财力方面，地方强中央弱，中央弱财政带来直接的后果就是中央财政赤字的出现。1994年以前的财政收入，中央占30%，地方拿70%。1994年税改以后刚好倒了过来。这次税改加强了中央政府财力，使得中央政府办了大量长期以来应办想办但没钱办的事情，但也产生了一些负面效应。虽然中央政府要转移部分收入给地方，但未形成法定的分配机制。在政府预算的软约束下，地方弱财政直接就导致了市长向土地要钱、向房子要钱，甚至向古迹、文化要钱。

　　在地方财力薄弱的情况下，土地出让金归地方政府所有给市长们强烈的激励和动力。有关研究表明，土地出让金已占地方财政预算外收入的60%以上。在这种制度下，地方政府当然就会通过征地再卖出的模式来生财。以几万元甚至几千元每亩的低价购入，用政府力量作保证，然后转手以几十、几百倍出让，地方财力迅速得到增进。

　　郑州土地一案中的涉案项目为龙子湖高校园区，许多人会误以为是高校扩张和教育产业化所致，但事实并非如此。高校近年来债务压力都比较大，搬到郊外校区可以把城区的老校区置换给地产商，可以缓解财务危机。但是仅有高校的财政冲动是不够的，必须有当地的政府来拍板。各地热衷于大学城开发与地方政府直接相关，而郑州一案情节恶劣，接到警告后不但不进行整改，还公然扩大违法征占土地。因此，冲动在于政府、

　　有学者指出，我国当前的一届地方政府在3到5年内花掉了50到70年的地租收入，必然使城市基本建设占用的资金大大超过经济增长所能提供的资金。这正是我国经济结构严重失衡、银行贷款呆坏账增加、形成泡沫的重要原因。

　　从现代经济的角度看，政府官员的工作应该是为城市居民提供服务，各城市之间的竞争应该是制度竞争、看谁提供的公共物品更好，而不应该比赛哪个政府更加有钱，哪个政府更加气派。但我国的城市市长大多学MBA（工商管理硕士），而不是MPA（公共管理硕士），虽然B和P只有一字之差，但从中可以看出思路不同的端倪，工商要求追求利润，而后者则要求追求公共利益，而不是经营利润。一个城市的版图再大，就像郑州市，如果没有相应的优势和突出的产业，从笔者来看，它还不如欧洲一些小城市那么辉煌和精彩。

　　2006年8月31日，国务院发出31号文，进一步强化土地管理和调控。国土部孙文盛部长也在讲话中指出城市以土地为核心的经营和竞争是不当的。他认为，2004年有关土地管理的文件下发之后，建设用地过度扩张的动因依然存在，违法违规用地、滥占耕地的现象凸现。一些地方“以租代征”或以“农村集体土地流转”为名，擅自将农用地转为建设用地，在规划计划之外扩大建设用地规模，影响了调控的实际效果；不少地方竞相压低地价甚至以零地价出让工业用地，造成工业用地过度扩张、重复建设，影响了区域协调发展。

　　笔者认为，当前的经济管理中有一大问题，就是头痛医头、脚痛医脚。这一段时间国土监察较紧，各个城市就收这个口，另一段时间，对文化古迹的保护趋紧，就赶紧组织修复工作。因此，要彻底改变这一状况，需要采取综合措施，市长们必须从经营城市回到服务城市、服务市民的道路上来。

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