金融机构破产法规与国际接轨

　　本报独家专访《企业破产法》起草工作组成员王欣新教授

　　陆续制订出台存款保险条例等法规 有助化解金融风险不会出现破产潮

　　罗 岚 姚 伟 杨国强

　　2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议表决并通过《中华人民共和国企业破产法》，其中，首次专门就金融机构破产作出了规定。近日，本报记者就金融机构破产规定出台的背景、内容、执行程序以及国内国际影响等问题，专访了破产法起草工作组成员、中国人民大学教授王欣新。

　　化解金融风险急需破产法

　　问：新《企业破产法》为什么将金融机构破产纳入其调整范围？

　　王欣新：首先，在我国的《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等有关金融方面的立法中都规定，金融机构丧失清偿能力时应当按照破产程序解决债务清偿问题，所以破产法对此应作出相应的规定。其次，即使是按照旧破产法体系的立法规定，金融机构的破产也没有被排除在适用范围之外，新破产法体系也不宜将其排除在外，否则不利于破产法体系的完整。

　　在新破产法起草时，最初曾考虑不准备将金融机构的破产纳入到《企业破产法》中调整的，认为应当由相关部门就金融机构的破产单独进行立法。因为金融机构的破产具有特殊性，与普通企业不同，所以世界上很多国家对金融机构破产都是单独立法调整的。但是考虑到《企业破产法》的制订经过了多年的漫长时间，一些金融机构的代表担心制订“金融机构破产”的相关法规会经历更漫长的过程，而在实践中，金融机构的破产风险早已不断发生，如“广国投”破产事件所引起的社会反响就非常大，再如过去海南发展银行的倒闭和最近南方证券与大鹏证券的破产，都深刻地表明金融机构的破产问题已不容忽视，要保证金融机构合理、有序地破产，将金融机构纳入破产法的调整乃势在必行。

　　与国际接轨更具中国特色

　　问：对金融机构的破产立法时是参照国际标准还是根据中国国情？

　　王欣新：《企业破产法》中关于金融机构破产的规定是在参照国际惯例的基础上，结合我国国情制定的。总的来说，金融机构的破产可以适用破产法的一般程序，包括清算程序、和解程序与重整程序，涉及到管理人、债权人会议、财产分配等制度，这些规定基本上做到了与国际接轨。虽然《企业破产法》中直接规定金融机构破产的法律条文只有一条，但是在内容和程序上是能够与破产法的其他规定相衔接的。《企业破产法》对金融机构破产也作了具有中国特色的变通性具体规定，解决了我国因金融机构破产专门立法不足而存在的一些迫切需要解决的问题。

　　《企业破产法》及其他有关立法中对金融机构破产的规定虽然不多，但基本上可以满足对破产法的普遍适用和对特殊问题针对性解决的一般要求，在发生金融机构破产时至少可以先行操作起来。

　　保护储户投资者利益

　　问：金融机构破产时，对储户、投资者等当事人的利益如何予以保护？

　　王欣新：虽然目前《企业破产法》关于金融机构破产的规定中在此方面还没有建立具体的制度，但是在立法原则上，是体现优先保护储户、投资者等当事人利益的，而且在《保险法》等相关立法中对一些问题是有明确规定。针对商业银行储户的特殊保护问题，我国将陆续制订出台《存款保险条例》等法规，存款保险制度可以在一定限额内优先、充分保证储户的利益。一些国家立法规定，在商业银行破产的时候，要优先保证储户的利益，储户的清偿顺序优先于银行职工债权。虽然我国在《商业银行法》中规定职工债权优先于个人储户债权清偿，但在金融机构实际破产时，为维护社会稳定，目前一直是由政府出面对个人储户先进行百分之百的赔偿，建立存款保险制度后就可以解决这一矛盾。此外，中国证监会也已经设置了“证券投资者保护基金”，遇到投资者保证金账户被挪用等问题时，可以在破产程序之外先解决一部分难题。

　　此外，需要完善对金融风险的前期预警机制和全面健全监管机制。健全的监管机制有利于保证金融机构的稳定，维护金融安全。这些都将对规避金融风险，保护储户、投资者的利益起到重要的作用。

　　保护债权人也挽救债务人

　　问：金融机构与其他性质的企业在破产程序上有什么不同？其宗旨和原则是什么？

　　王欣新：金融机构的破产不同于一般企业的破产。一般企业破产时，其社会影响范围有限，而金融机构的破产更容易引起整个社会动荡。金融机构具有的社会公共性要求我们在处理其破产时要强调积极、稳妥，要特别注意保护债权人，特别是储户、保险人、投资者等当事人的利益，要维护社会稳定，保障经济秩序，这些都是在金融机构破产时需要特殊考虑的社会问题。

　　《企业破产法》在第一条便规定了破产法的立法宗旨，它的宗旨也适用于金融机构的破产，具体内容包括三个方面，首先是保护债权人的利益，要公平清偿全体债权人，最终解决债务纠纷。其次是要保护债务人的合法权益。第三是维护市场经济秩序。对此可以从两方面理解，一方面维护债权人、债务人的利益本身就是在维护市场经济秩序，另一方面就是要超脱债权人、债务人的利益考虑市场经济秩序的维护，即考虑对社会整体利益的维护。

　　化解危机维护社会稳定

　　问：新破产法的出台是否会引发金融机构的破产潮？破产法对保持社会稳定有何意义？

　　王欣新：在市场经济环境下，不怕金融机构有问题发生，但是必须有法律尤其是破产法来规范解决问题。

　　根据破产法的规定，面临破产危机的金融机构有两条出路，即破产或重生；可以适用三个程序，即破产清算程序、和解程序、重整程序。后两个程序都是为了挽救债务人避免破产而设置的，所以在实践中不一定都通过破产清算来解决，金融机构中可能会有相当一部分可以通过重整或和解程序解决危机，继续生存下去。我认为，平稳地推进金融机构的破产，不仅不会造成破产潮，反而有助于化解金融危机。如果禁止、限制金融机构的破产，反而会造成金融风险的过度积压、集中释放、爆发大地震。我国现在需要平缓地、有疏有导地逐个解决金融机构的破产风险问题，随时主动化解危机，使其不对社会经济造成过大的损害。

　　避免金融市场“瘸腿”

　　问：新出台的《企业破产法》中关于金融机构破产的规定是否是依据市场经济的原则制定的？

　　王欣新：我国新破产法的制定是个国际化的立法项目，受到世界各国的重视，获得国际上的多方资助，很多外国专家都参加了该法的立法研讨会议。他们对我国新破产法的评价是比较好的，认为从总体看贯彻了市场经济理论。有的专家还认为，其他转轨型国家进行破产立法时可以向我国借鉴学习。我国在参加WTO的谈判中承诺要开放金融市场，但如果在金融企业的市场退出特别是破产方面没有相应的法律规定，就会使我国金融市场的开放与监管均不完善，好像使金融市场瘸了一条腿，难以保障其正常的秩序。

　　破产法在中国是市场经济体制最终能否确立的标志性界碑。市场经济的主体有进有出，企业有生有死，破产法的出台就要以市场化的模式解决企业所有自出生以来积压的问题，这是最终能否杜绝错误行政干预、贯彻市场经济原则的最后关口，如果不能守住，其他环节的努力都可能沦为空话。

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