张琦：土地审批管理要坚持统一性和长期性

　　在我国土地公有制条件下，土地审批管理是土地管理的第一道关。因此，土地审批管理是一项长期性的工作，决不是运动式的管理模式，不能一时严、一时松，有的地方松、有的地方严。

　　国土资源部日前公布了近期下发的《关于做好报国务院批准建设用地审查报批有关工作的通知》，这是落实《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中关于调整审批方式的一项新措施。该通知共有5项内容，分别从建设用地审批完备性(产业、规划)、占用基本农田听证会、农用征地程序和农民意见，建设占用耕地补偿平衡及其他等等重新进行规定，强化了土地审批力度。(新华社9月26日报道)

　　对原有土地政策在执行中规范化管理的恢复

　　有人将这次通知称为严把“五道关”、有人称为提高“五道门槛”，虽然很形象，有一定道理，但不完全准确。因为“十分珍惜和合理利用每一寸土地”是我们国家长期基本国策之一，严格控制建设用地过度扩张，一直是国家所要求的。但是，近几年以来，由于片面过度地以追求经济增长为目标，造成了高投资、高消耗、高扩展的发展模式，在目前经济总量很大的情况下，巨大的资源、

能源消耗带来的市场波动、战略安全隐患、社会不均衡发展带来的稳定隐患，也越来越大。而大量的开发区建设、过度的耕地占用，是造成这种隐患的重要因素之一。

　　因此，所谓提高“门槛”，其实只是对原有土地政策在执行中规范化管理的恢复，是对原先不正确的行为约束性增强。“严格审批”不是不批，而是对不符合经济发展战略、不符合产业发展规划的土地坚决不批，凡是要批的土地，一定要符合经济发展和有关土地管理规定，符合国家发展战略要求。

　　事前监督利于土地审批管理

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国土资源部采取和执行的各项强化土地管理政策，如实行土地监察体制，加上去年刚刚实行的省以下实行土地垂直管理制度等等，可以看出，土地管理部门主要是想解决两个关键性问题。其一是国家与地方之间的土地管理体制问题，其二是处理好土地管理、监察和监督问题。实行土地垂直管理制度以及刚刚实行的土地审批改革，是解决土地管理协调问题，但还存在一个缺陷就是监督问题。而本次“五道门槛”中，一项创新之举就是强化听证和论证，明确农民意见、对农民意见的处理等情况作出详细说明。这是很重要的。

　　过去，只是通过人大进行政府监督，但都是事后监督，况且，政府机构很多，人大监督范围很广，专门对土地监督力不从心。而本次通知可以说构建了事前监督机制，同时，也专门规定了农民的意见说明，不符合农民利益的，农民将会有表达意见的机会，而将这一做法放在土地审批之前进行，可在一定程度上减少审批中可能出现的错误，既在一定程度上保证了农民的利益，也为构建统一的城乡土地制度改革奠定了良好的基础。过去存在的很多土地审批问题、农民利益无法保证问题等等，都与农民自己无法参与土地流转密切相关。当然，在审批过程中，要防止可能出现的弄虚作假行为，因此，国土管理部门应制定相应的规章制度以明确法律责任。

　　土地审批管理不能时严时松

　　在我国土地公有制条件下，土地审批管理是土地管理的第一道关，假如土地闸门的第一道“关”出现问题，那么，其他土地闸门就难以管好，整个土地管理就无法规范。因此，土地审批管理是一项长期性的工作，决不是运动式的管理模式，不能一时严、一时松，有的地方松、有的地方严。有人担心“目前强化土地管理，仅仅是为了进行宏观经济调控所需，一旦调控目标实现，土地管理也将会放松”，笔者认为，这种担心是有道理的。因为从我国对经济管理的经历来看，确实存在着政策变化过快现象，从而给人们一种政策会经常变化的错觉，因而造成了在政策执行过程中存在着一些不坚决、不及时、不重视，甚至出现消极对抗的现象和不良后果，导致政策效果不明显。

　　政策不能长期执行还会带来一些消极后果，就是利用政策变化徇私舞弊，正像有些地方存在的交通管理一样，时紧时松，不仅难以管好交通，也造成了一种怪现象，就是有些人为了罚款所得，有意对有些交通路线时紧时松，这样，就会有更多人违规行事，从而增大罚款机会。

　　土地审批管理尤其是从严管理，除了坚持长期性外，还要坚持全国土地制度的统一性，否则，可能就会出现不公平。因为这可能导致区域之间相互攀比，一些地方会进行制度冒险，从而造成制度上的严重不公平，甚至会出现腐败现象。20世纪80年代，东南沿海城市率先实行土地使用有偿改革，造成了区域之间的土地审批制度不一致现象。当然，这是由于当时改革的需要。但在目前我国改革进入到区域均衡层面，假如仍然保留区域制度差异性，尤其是土地审批制度的不统一，还推行例外的特殊性优惠土地审批制度，必然造成新的不公平，也就难以堵住土地审批中不规范行为。

　　□张琦 (北师大经济与资源管理研究院研究员)

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