谭雄伟：市长到底有多少零花钱

　　文/谭雄伟

　　“土地出让收益绝不能成为市长的‘零花钱’”，国土资源部政策法规司司长的话至少有两层含义：一是表明了政府严格管理土地出让收益的决心，二是说明确实有些土地出让收益成为市长的“零花钱”。当然，这里的“零花钱”仅仅是一个比喻，指的是市长无须其他手续就可以直接动用的预算外资金。那么，市长到底有多少“零花钱”？

　　这是一个很难回答的问题。因为市长级别有很大差异，即使是同一级别的市长，由于所任职的地区不同，他们所掌握的“零花钱”也相差甚远。但是有一点是无疑的：市长们所掌握的“零花钱”绝非小数。在目前国家的财税体制下，土地出让收益是城市政府的第二财政来源，普遍占到城市政府收入的30%—60%，即便是广州这样有经济实力的城市其土地收益也要占到政府可支配财力的10%—15%。因此，土地出让收益的总额是惊人的。尽管土地出让收益不可能都成为市长的“零花钱”，但是即使只有1%也是一笔庞大的资金！这还不包括通过其他渠道进入市长掌握的“零花钱”。

　　不管是土地出让收益，还是其他渠道的资金，从本质上说，市长掌握的“零花钱”都取之于公众。对一个现代国家来说，任何取之于公众的资金，都必须纳入公众的监督之下，以真正实现为纳税人服务的宗旨，这也正是民主财政的真谛。基于民主财政的实质，必然实行“公共预算”，就是用民主、公开、科学的方式掌管这个钱袋子。公共预算至少具有两方面的作用：一是民众可以依法了解和掌握国家财政收支状况，管理和监督财政收支活动；二是依法有效管理和监督政府权力。

　　但是，市长掌握的“零花钱”却脱离了“公共预算”的约束。这些资金在进入市长掌握的时候缺乏透明的程序，在市长支出时又没有足够的监督，有的甚至连人大也不知其详。其结果必然是市长掌握的“零花钱”不能够严格按财政制度规定支出，而是表现出很大的随意性，其绩效固然可疑，能否真正实现为纳税人服务的宗旨更是难以衡量。当然，即使在西方国家，市长手中也掌握一些机动资金以应对紧急情况。但是，这些机动资金都置于议会和公众的监督之下，来源清晰、去向透明，没有也不可能成为市长的“零花钱”。

　　因此，市长的“零花钱”不是不可以有，但是必须纳入公众的监督之下。否则，就不能实行真正的“公共预算”，也不可能解决个别部门和官员乱花钱的问题，无从提高财政资金使用效益，更谈不上以真正实现为纳税人服务的宗旨。总之，任何取之于公众的资金，都必须接受监督，有效地用之于提供公共物品和公共服务，以满足人民大众不可缺少的公共需要。确保民主财政这一本质的实现，既有赖于构建一整套民主化、科学化的收支决策机制和财政资金运行机制，也有赖于建立起一套强有力的监督机制。

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