中国能否借鉴新加坡政府组屋制度

　　★文/刘宏长

　　听说，我国目前实行的城市居民住房供应政策，是借鉴了新加坡的成功经验。最近，我到新加坡学习考察，发现的确如此。

　　从1960年代建国初期开始，新加坡就致力于解决“居者有其屋”的问题，截止目前，85%的公民住进了政府建造的“政府组屋”，其中，93%的居民拥有其房屋的产权，7%的低收入家庭是向政府廉价租赁；另外15%的高收入家庭住的是市场上购买的高档商品房。

　　在新加坡，“政府组屋”是按成本价卖给居民的，而且根据不同情况还有各种不同优惠，如家庭月收入低于1501新元购买政府组屋者，财政补贴2万新元等等。但新加坡的“政府组屋”并不是狭小低档房屋的代名词。它布局合理、美观大方、设计科学、功能齐全、底层全部架空，方便居民开展各种规模的休闲健身活动，从一居室到五居室直至公寓房，可自由选购；小区内绿树成荫，配套设施齐全，形成了相对集中的26个镇。新加坡这一住房供应政策的实施，不但获得了本国人民的拥护，而且获得了国际上的赞誉。

　　从1994年开始，我国各个城市着手建设类似于新加坡“政府组屋”的经济适用房(安居工程)；1998年，国家进一步明确：要“建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房体系”，“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买租赁市场价商品住房”。

　　这和新加坡的住房供应政策基本相同，但实施过程并没有新加坡那么顺利。按照目标和政策，“为主”肯定是要超过50%的比重；高、中、低是相对而存在的。一般来说，不管收入水平处于哪个层次的国家，其低收入家庭肯定要占大多数。但我国经济适用房建设投资在1999年达到最高峰时，建设投资占商品住房投资的比重也只有17%。2000年，经济适用房建设投资开始走下坡路，到2005年，经济适用房占商品住宅投资额的比例下降到不足5%，始终没有达到“为主”的地位，不少城市由于种种原因则干脆完全停止了经济适用房的建设。

　　资金从何而来？

　　为什么会出现这种情况？比较中、新两国的实践，因为两国国情的不同，以及学习过程中操作方法的改变，政策设计者的良好愿望变成了一厢情愿。

　　新加坡国小人少，一级政府，财政宽裕，没有地区差别。而中国地广人多，五级政府，财政“分灶吃饭”，地方之间贫富悬殊、千差万别。自从1994年财税改革以来，我国提高了财政收入占国民经济的比重和中央财政占整个财政收入的比重。目前，地方财政收入占整个财政收入35%的份额，却承担着65%的事权。特别是中西部地区，本级财政收入能够维持正常运转就不错了，如要建设必须另辟财源。

　　钱从何而来？中央财政没有拨款，又不能直接向老百姓摊派，只能“羊毛出在羊身上”，从建设领域的

房地产业中寻求。有人把地方政府搞活房地产业、经营好城市，看作是地方政府官员为了追求政绩、为了升官，而且提出要管住地方政府“闲不住的手”。我想，如果让讲这些话的人去当市长，估计他也想不出更好的办法来。

　　尽管地方财政从房地产业取得了越来越多的收入，但城市基础建设的资金需求也越来越大，公共开支也越来越大。特别是中西部地区的财政，都是捉襟见肘，并没有多少余钱剩米。按政策，经济适用房建设用地是政府行政划拨，并实行税费减免等优惠政策，但土地就是钱，税费减免更是直接减少了财政收入。如果大规模搞经济适用房建设，地方政府不但丧失了城市基础建设的资金来源，而且减少了维护正常运转的财政收入，地方政府难以承受，这是地方政府对经济适用房建设没有积极性的重要原因。

　　不以赢利为目的

　　新加坡作为社会福利的“政府组屋”是有国家建屋局自行组织实施的。国家建屋局是国家的法定机构，不以赢利为目的，有4600多名职员。“政府组屋”从规划、建筑、分配、出售、租赁都是建屋局直接操作，并不假手于他人。除了按成本价销给本国公民的原则以及各种优惠政策是国家制定的以外，连房子的销价也是由建屋局自行决定的，并不需要另外一个机构来审批。

　　新加坡是法纪严明的国家，政府的各个部门都有职有权，互相配合，不管哪个部门的事业做大了都是国家的，用不着担心部门追求自身利益会危害国家整体利益。

　　而我国经济适用房这样一种不以赢利为目的的社会福利事业，却多数是由以赢利为目的的私人开发企业去实施，结果是缘木求鱼，南辕北辙。为了节省费用，尽快把房子销出去，开发商是不会严格控制套型面积、不会严格审查购房对象的。于是乎200多平方米一套的经济适用房、坐着高级轿车住经济适用房的现象屡见不鲜，甚至经济适用房成为“炒房团”的投资对象，这些现象都顺理成章地出来了。

　　这些现象只有深圳没有出现。而深圳和新加坡一样，经济适用房的建设和分配，由政府部门亲力亲为，并不假手于私人开发商。这也反过来证明，全国大多数城市经济适用房建设和分配出现的种种弊端也有操作方面的原因。

　　商品房为主，廉租房为辅

　　我认为，中国的城镇住房供应政策制度应该走一条以商品房为主，廉租房为辅的道路。

　　从理论上讲，改革开放以来，我国建立的基本经济制度是社会主义市场经济体制。在这种体制下，经济问题主要靠市场来解决。房地产在第三产业中占有很大的比重，像这样一个大产业不靠市场来解决问题，显然有悖于建立社会主义市场经济体制这一重大战略目标。

　　当然，市场也有失灵的时候，在实行住宅商品化的同时，一般有15%左右的最低收入城镇居民，不但买不起，而且租不起商品房。当市场失灵时，政府就应该出手了，具体办法就是建立廉租房制度。在住房商品化后，地方政府就会有财力来建立廉租房，比如在城市土地出让收入中拿出5%到10%的比例；从住房公积金增值收入中拿出30%到50%的比例，等等。在不增加地方财政过重负担的前提下，逐步解决城市低收入家庭的住房问题，是全国绝大多数城市能够办到的事情。

　　当然，在依靠市场解决住房问题的人群中，还应区分高收入家庭和中低收入家庭，实行有区别的政策。住房是基本生活用品。对中低收入家庭购买的普通商品房，国家应尽可能地减轻税费负担。对高收入家庭购买的别墅一类高档住宅，因其多占了宝贵的土地资源，多负担一点税费是应该的。

　　当然，回顾住房制度改革的实践，在肯定主流的同时，也要承认不足。一些地方过分依赖市场的作用，而忽视政府的调节责任，虽然建设部反复强调廉租房的建设，而到2005年底仍有70个城市没有建立廉租房制度，有的城市甚至把原来仅有的一点直管公房卖掉、变现，投资到其他领域，导致城镇最低收入家庭的住房问题没有得到解决。此外，某些地方政府一方面不切实际的强调经济适用房建设，蛮捉猴子上树；另一方面，又对大多数中低收入家庭购买的普通商品房不断地加重其税负，限制其消费。

　　正视上述两个问题，从实际出发，在充分发挥市场主体作用的前提下，辅之以政府的弱势群体的住房保障的职能，把市场和政府两个积极性都调动起来，才能解决好人民群众的住房问题。

　　(作者为江西省赣州市房地产管理局局长)

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