为何再提地方政府发债

　　本报记者：石海平

　　究竟该不该允许地方政府发债，这是一个争论了许久的老问题，相关专家一直也分成泾渭分明的两派相持不下。最近，因为财政部部长金人庆的一个最新表态，关于这个话题的争论再次热起来。

　　金人庆在向亚太经济合作组织(APEC)会议提交的报告中表示，中央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。这一次，允许地方政府发债的时机真的成熟了吗？地方政府这个在宏观调控中屡屡不听话的“坏孩子”，这次能痛改前非吗？

　　为何开闸

　　记者：关于地方政府发债的讨论从上世纪90年代起就开始出现，但一直没得到管理部门的明确表态。此次金人庆部长的表态，在为这场讨论画上一个句号的同时，也带来一个问号：是什么原因促使

财政部同意地方政府发债？

　　王远鸿：首先是改善政府负债结构，分散政府债务过度集中的风险。目前只有中央政府才能发行债券，使得债务过多集中在中央政府身上，而事实上，每年中央政府发行的债券中都划拨一部分给了地方政府。中央政府担负了太多的债务，风险也相对集中。如果地方政府能够有效地发行和使用债券，将使政府负债结构优化，风险得以分散。

　　其次，地方政府发债可以让债务运用的更有效率。地方政府比中央政府更知道钱该用到何处，在发债时可以更贴近本地需要。在发债后地方政府直接承担了还本付息和以后继续发债的责任，可以促使他们加强管理和监控，让资金发挥更大的作用。

　　第三，地方政府发债有助于解决地方经济中一些重大结构问题。

　　孙立坚：以前我国实行积极的财政政策，中央政府大量发行国债，造成国家债务居高不下。这样就造成我国国家的信用等级不高，使得企业在国外进行融资的时候不得不付出更高的成本。在积极财政政策淡出后，国债发行量逐年减少，债券主体此时下放到企业和地方政府身上。

　　但目前光靠企业发债来推动经济增长是不够的，一方面是因为现在的宏观经济运行数据显示，企业业绩在下滑，说明效果不好；另一方面，出于盈利的目的，企业一般都会把资金投向发达城市和地区，从而造成地方间贫富差距拉大。因此，在这种背景下，就必须让地方政府来接手发债，并继续推动经济增长。

　　刘煜辉：在分税制改革之后，一方面中央把财权高度集中，在税收上削弱地方政府能取得的比重，而留给地方的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种。另一方面，中央又把更多的事权层层下放给地方政府，甚至经常以牺牲地方税权为代价来完成中央的某些政策，“中央请客地方买单”的现象大量存在。

　　以经济发达、税源最为充沛的浙江省为例，在1993年，浙江的财政自给率是133.27%，1994年以后这一比率大幅下降到60%左右，而其他中西部地区的财政困难可想而知。

　　可见，在分税制改革中，中央政府一方面把财权上收，一方面又把公共品供给的大部分责任推给地方，造成地方的财政支出比重过大，财政自给率大幅下降。构建地方政府融资机制成为一个根本解决之道。

　　谁能先尝螃蟹

　　记者：有人担心允许地方政府发债，会加大政府投资，从而引发新一轮的经济过热。

　　王远鸿：这种担心应该说是有一定道理的，而且在地方政府发债和使用过程中要切实防止这种情况的出现。但是否造成经济过热取决于地方政府资金的运用，地方政府发债的确增加了政府投资，如果继续投向一般的加工工业领域，容易造成新的经济过热。地方政府发债应该建立在一套完善的发行程序以及强有力的监督机制上，也就是说，地方政府发债会有严格的资金投向，一般应投向经济社会的“短板”领域，这样将不会造成新的经济过热。

　　记者：允许地方政府发债后，中央政府会如何选择发债主体？

　　赵全厚：发债主体的确定将是双向选择的结果。中央政府不会只允许部分地方政府发行债券，而是让想发债的地方政府先自己申请，然后选择合适的申请进行批准。中央政府采取渐次开放的方式比较合适。

　　在目前来看，我认为有两类地方政府会优先获准发行债券。一类是有特别目的需要发债融资的，比如以开发

能源为目的。一旦发行债券，新疆的石油、山西的煤炭就可以马上进行开发了。这些项目所带来的丰厚利润完全可以来偿还债务。

　　还有一类是经济实力强的重点城市，既包括北京、上海等直辖市，也包括广州、南京等省会城市。北京2008年奥运在即，完全可以发行一种地方政府债券来进行奥运建设，以奥运会获得的利润来偿还债务。

　　孙立坚：允许地方政府发债并不意味着所有的地方政府都发债，中央政府会有一定的限制。中央政府可以先从要求发展的西部城市和沿海发达城市进行试点。

　　从资金使用的角度来看，越往下的地方政府越知道资金用在哪里最好，从这个意义上说，县级政府发债比省级政府发债好。但考虑到偿还能力，显然省级政府更合适。县级政府发债要等省级政府发债逐步完善后才放开。

　　如何防范超标发债

　　记者：很显然，从提出允许地方政府发债的设想，到地方政府正式发行债券，还有一段距离。目前还存在哪些不足和障碍？

　　赵全厚：首先，《预算法》要进行修改。现行《预算法》规定地方政府不许发债，但是并没有限定其他融资方式，比如基金方式融资就完全可以尝试。所以，需要修改《预算法》中地方政府不能以债券来融资的条款。

　　其次，要建立强有力的监督机制，以防止某一届政府超规模发行债券来捞取“政绩”，而给下届政府留下后遗症的做法。目前地方政府向上负责多，向下负责少，同时，同级人民代表大会的监督作用不大。因此，要做好地方政府发债，需要改变目前这种监督不力的局面，建立上级政府对下级政府、同级人代会以及老百姓对当地政府的三级监督机制。

　　刘煜辉：一般而言，绝大部分的公共品都具有盈利能力差、建设周期长、风险大之特征，多数地方政府不堪重负。在发达国家，发行市政债券是地方政府进行资本融资的重要方式。但遗憾的是，这种在国外比较成熟的地方政府的融资方式，在中国现行法律中却得不到支持。

　　中国《预算法》规定地方政府不能借债，预算不允许有赤字。中国的《担保法》规定：除国家规定的需地方政府、财政担保的向外借款外，在社会经济活动中，地方财政(政府)不能向国内任何提供资金的单位和个人进行担保。这意味着，目前地方政府的多数债务担保都是无效的。

　　所以在国内金融市场不完善、合法的融资渠道不畅的情况下，地方政府只能转而加强对国有金融体系的控制，或者推行花样翻新的金融“创新”，试图用金融手段来替代本应由财政手段发挥的功能。对于地方政府来说，实施金融控制是缓解其收支矛盾的一种次优选择。

　　记者：中央政府是否会对地方政府债的用途作严格限定？地方政府债将主要投资哪些领域？

　　孙立坚：中央政府肯定要对地方政府发债的用途作出严格限定，并建立起以项目建设为导向的资金投放。具体投资领域包括基础设施建设以及城市化建设等。

　　王远鸿：地方政府债的用途，要遵循一些基本原则。首先，不同地区要有不同需要，不搞一刀切，要因地制宜地发挥地方政府债的作用；其次不允许搞形象工程，要让地方政府债投向实处；第三不做与民争利的项目，政府要做好政府该做的事情。

　　具体来说，地方政府债要用于教育、医疗卫生、环境治理、新农村建设、新兴产业支持以及地方重大工程建设上去。对西部落后地区，地方政府债要用于有针对性的建设，比如环境治理、当地能源开发等。

　　记者：地方政府发债将何时开闸。

　　赵全厚：如果中央政府进行地方政府发债试点，明年就会开展。而要全面铺开，可能要等“

十一五”结束以后。

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