地方政府发债无助改善民生

　　九鼎公共事务研究所 秋风

　　财政部部长金人庆在向刚结束的亚太经济合作组织(APEC)财长会议提交的报告中表示，中央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。然而，地方政府发行债券，需要具备若干刚性的制度前提，在不具备这些前提的情况下，仓促放开，必将导致财政秩序的巨大混乱。

　　地方政府、尤其是城市政府发行债券，并不是新鲜事，中世纪欧洲的自治城市就曾经为了战争、朝贡而发行债券。美国各城市也普遍发行市政债券。美国目前每年新发市政债券规模在2000亿~3000亿美元，未付存量为1.4万亿美元，占全部债券市场未付面值的13%。但是，发行债券似乎并无与国际接轨之必要，像在德国，城市政府尽管存在赤字财政，但并不发行市政债券。

　　那么，为什么中央政府考虑授权地方政府发行债券，而且是现在？一个可能的原因是，中央政府准备对地方政府的土地财政大动干戈，这将意味着，地方政府丧失1/3、甚至更多可以自由支配的收入。而按照目前的事权划分，大部分公共品是由地方政府供应的。因此，允许地方政府发行债券，可以让地方政府在即期税收之外，另外获得一笔收入，从而减轻其要求调整中央政府与地方政府财权的压力。面对问题，各个部门现在都习惯于用技术性手段解决制度变革才能解决的问题。

　　当然，有些人觉得，反正现在地方政府已经负债累累，与其让其偷偷摸摸地做，还不如让其通过公开程序做，也更好监管。确实，尽管法律规定地方政府不能赤字运转，但事实上，各级政府，从省政府到乡镇政府，都背负债务。国家

　　但是，假如缺乏必要的制度约束，而开放地方政府发行债券，很有可能出现一种情形：地方政府通过正规渠道既发行债券，又不放弃其他乱七八糟的举债渠道。在中国，很多改革都出现了这样的结果。

　　因为，在目前的政治与财政体制下，地方政府的财政活动不受纳税人约束。地方政府虽然没有征税权，但是，它可以通过行政命令的方式随意收取各种费用，越到基层，政府收费的权力越大。在支出环节，地方政府的预算本来就没有涵盖政府的全部收入，预算外部分由党政官员随意支配。而预算编制过程又基本上是由行政控制，各级人大及其常委会在很短时间内审议，根本无法发挥控制与监督作用。

　　在这种制度框架下，财政资金的使用是由官员主导的，用于满足各级政府一把手们的偏好，主要是用于追求本地GDP的快速增长，用于形形色色的政绩工程、面子工程。相反，民众迫切需要的那些公共品，政府却无暇供应。这些年来出现了一种十分奇怪的现象：各地经济高速发展，各级政府财政收入以两位数的百分比增长，民生反倒成了热点话题，学界、民众普遍感到政府在医疗、教育、卫生等领域投入不足。个中根源正在于，民众对于财政资金的征收和使用没有足够话事权。

　　那么，现在授权地方政府发行债券，这些债券将会被用于哪些方面？即便在美国，地方行政与财政当局面临着选民和其他政治机构的有效监督，但大量的市政债券、尤其是收益债券的收入，依然被用于工业发展，有学者尖锐指出，地方政府借债是政府逃避当前及未来选民约束，是民主失灵的表现。可以设想，在中国，地方债券必然会被地方政府用于实现增长目标，用于政府偏好的那些大项目的投资，地方一把手又多了炫耀性投资的资本，而丝毫无助于纾缓本地民生之艰。

　　目前各级政府作为一个整体并不缺钱，按照政府所供应之公共品价值来衡量，政府的钱甚至已经太多了。地方政府之所以手头较紧，出现不合法的负债，一方面是因为各级政府之间的财权、事权划分不对称，尤其是中央政府财权大而事权小；另一方面则是因为，地方政府盲目地追求超常规增长，向上级显示政绩，形成了一种畸形的财政支出结构，炫耀性投资支出挤压了正常的公共品供应支出。因此，更重要的问题是，重新划分各级政府的财权、事权，并通过强化各级人大对财政的控制与监督，使各级政府的财政预算按照民众需求之轻重缓急进行排序。在这些制度变革完成之前，轻易授权地方政府发行债券，只不过同比例放大了目前各级政府扭曲支出结构而已。

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