居者有其屋的逻辑与现实

　　文/贾 康

　　中国正处于经济、社会的转轨时代，市场化、工业化、城镇化的大潮势不可挡，在一个很长的历史阶段里，房地产业将是拉动中国经济增长的龙头产业之一。我们可以看看发达国家的经验，比如美国，它经济起飞之中的支柱产业，曾是建筑业、钢铁业、汽车业。房地产业和建筑业作为经济增长的支柱，对于美国确立头号强国的地位，所起到的历史作用是有目共睹的。中国现在经济起飞的态势，应该说是很明显的；中国现在要走的新型工业化道路，也少不了要形成一些支柱产业。我个人判断，市场化导向下的工业化、城镇化、信息化潮流合在一起，还是少不了房地产业的支撑，所以说，房地产业至少是我国应摆在前面的几个主要支柱产业之一，而且会表现出某种龙头作用。

　　从政策角度考虑这个问题，首先要看清大形势和大框架。

房地产业的发展中，最基础的调节机制还是市场机制，这已是说了很长时间的问题，原则上不会有太多争议，具体怎么掌握？从一般情况看，房地产业应该是竞争性的产业，应该由市场机制调节，但它确实牵涉到一些市场不能解决的准公共产品供给的问题，这就需要政府对房地产业中带有准公共品性质的领域发挥更多的政策调节作用。这个问题上的政策理性，至少应体现在两个层面：在一般性的、竞争性的、不需特殊政策倾斜的市场领域，按照一般政策引导就行；但是在准公共产品性质的领域，就应该附加特殊的政策引导和政府干预。另外，在房地产业的运行上面，政府有必要抑制过度的短期炒作。

　　总的看，政策要想更好、更合理地发挥作用，需要划清“可为与不可为”的边界，不要以为政府可以包揽房地产业发展的诸多细节问题，政府不可能按照自己的意愿简单地进行操作——比如

房价就是如此。

　　政府的定位

　　我认为，在房地产的产品供给方面，至少要先分成两端：一是低端，一是高端，其间还可划出一个中端。低端包括廉租房和经济适用住房，普遍商品住宅可称“中端”，高档公寓、

别墅之类则是高端。

　　最低端的应是“廉租房”(现在往往被人忽略掉了)。我们过去一直说，政府要使低收入阶层都有住房，从整个社会看，具有准公共产品的性质，即这种不动产的存在，具有真的“外溢性”，有利于社会总体的安定与和谐。但实际生活中，对最低收入阶层，政府只能通过廉租房来解决“居者有其屋”的问题，这是和市场经济的发展、政策理性相连接的。不论是从国际经验来看，还是中国国情的制约条件来看，在市场经济发展过程中，需要享受最低社会保障的阶层能拿到有产权的住房，是不可想象的，无论这个房子便宜到什么程度，都不可能。

　　所以把政府托底认定在对最低收入阶层也要提供有产权的“经济适用住房”，这种观念实际是一种误区。对低收入群体，要使“居者有其屋”，只能放在“廉租房”定位上。政府必须相对合理地提供廉租房用地，控制标准与成本，还要介入一系列环节，从建房规划到选择建筑商，房屋设计及其后的工程监理、验收、分配，以及甄别入住者。并且当一些低收入者脱贫脱困后，还应当要求、引导其搬出，以便让更需“雪中送炭”的人入住。这样做管理成本很高，但从整个社会的协调稳定来看，我国政府现阶段必须投入这个成本，大兴廉租房，让更多低收入者有房可住——但绝非拿到个人产权房。

　　再往上就是“经济适用住房”。我认为，我国现实生活中，经济适用住房的概念过去太模糊，管理弹性过大。《中国新闻周刊》里面有图片：天通苑经济适用房还有屋顶花园——很难想象这是经济适用房。规定买房时要有单位盖章的收入证明，但这极易弄虚作假。又规定凭教师证就可以买到经济适用房，但是很多教师如今已是“中产阶级”以上的收入水平了。当然也有一批真正收入较低的教师买不到房。本来是解决低端住房问题的，但有许多高收入者却住进去，或买下来用于出租、炒卖。户型过大，买后空置率高等等，都是已有“经济适用住房”表现出的问题。

　　经济适用房的定位本来是想延续廉租房的逻辑，扩大到更高层面。但它实际的弹性和扩大边界却使政府在管理上“管不胜管”(即邓小平同志语“管不了，管不好”)，负作用非常大，在很大程度上把政府用来雪中送炭的钱变成了锦上添花，尽管动机是好的，但是发生了严重的扭曲。什么人进“经济适用住房”、什么人进“普通商品住房”，这么细的划分，很难全靠政策调控做出来。

　　再说中端，政府要费很大的精力进行区分，而且付出了高成本又未必能分清楚，可否让市场机制来发挥效用？政府只在大方向上适当地引导。

　　最后一个就是高端。现在最典型的就是别墅，高端在形态上很好认定，调节问题相对清晰。而且在其它的配套措施跟上以后，比如征收不动产税扩及对非经营性不动产征税时，可以首先从这些房子上打主意，因为它的自然形态好认定，特别是独立别墅，从税收调节再分配、抑制收入与财产的过大差距的角度看，也应当如此。

　　土地出让制度改革是关键

　　但要使市场价格机制较正常地发挥调节房价的配置作用，离不开一个重要前提，就是在土地的初始出让环节，就必须让市场机制的“价格发现功能”充分发挥作用。其具体形式，应采取商品房屋建设用地的“有序拍卖”制度。至少一要使拍卖信息充分披露足够长的时间，二要使各地政府辖区一个年度内拟拍卖的所有地块一道披露信息，三要使拍卖真正公平透明，价高者得。这就紧密联系于用地管理制度的改革了。应当说，我国这方面的改革已严重滞后。据统计，在土地出让环节，近年仅有不到5%的比例是采取拍卖方式，其它都是“协议出让”(70%以上)和“调拨”(20%以上)。大量土地出让时价格发现机制缺位或严重不足，留下巨大“暴利空间”给开发商和相关者，同时又造成失地农民补偿不足，待他们生活、生产无着落时，矛盾充分暴露，却把负担和压力给予政府和全社会公众，影响和威胁社会安定和谐。坚持有序规范地拍卖土地，才能发挥市场的价格发现功能，提高透明度，进而才可以构建充分补偿机制，压缩开发商和相关者的暴利空间，以防止政府背上“冤大头”式的包袱，并保护弱势群体，增进社会和谐。

　　(作者系财政部财政科学研究所所长)

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